III SA/Lu 299/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w O. L. przyznał A. W. jednolitą płatność obszarową na rok 2011 w wysokości 2813,86 zł oraz odmówił przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich, nakładając jednocześnie na wnioskodawcę sankcję w wysokości 1180,53 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powierzchnia działek zadeklarowana do jednolitej płatności obszarowej była zgodna z powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej dokonanej przez organ, wobec czego przyznana został jednolita płatność obszarowa. Natomiast z uwagi na stwierdzone w wyniku kontroli różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich a powierzchnią skontrolowaną, organ odmówił płatności i nałożył sankcję. Organ wskazał, iż producent rolny zadeklarował do płatności z tytułu owoców miękkich działki rolne o łącznej powierzchni 1,27 ha. W trakcie przeprowadzonej kontroli ustalono, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wynosi 0,67 ha. Agencja wskazała, iż procentowa różnica ustalonej powyżej powierzchni wynosi 100 %, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej płatności z tytułu owoców miękkich oraz upoważnia organ do zastosowania sankcji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli metodą FOTO rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (1,27 ha) a powierzchnią stwierdzoną uprawniającą do płatności (0,60 ha) wyniosła 0, 67 ha, co stanowiło ponad 100 % różnicę powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku stwierdzenia różnicy wynoszącej ponad 50 % między powierzchnią zadeklarowaną do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich a powierzchnią stwierdzoną, odmawia się płatności, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Organ podkreślił, że kontrola przeprowadzona została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi wymogami, przez osoby fachowo do tego przygotowane. Od powyższej decyzji organu odwoławczego A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zaznaczył, iż wskazane przez niego powierzchnie działek z określonymi uprawami, co do których wnioskował o dopłaty zostały w wyniku kontroli Agencji pomniejszone, z czym nie może się zgodzić. Wskazał ponadto, iż ma na utrzymaniu rodzinę, a dochody z gospodarstwa są dla niego ważnym źródłem utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie. Sąd zobowiązany jest jednak dokonać z urzędu pełnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie jest w tej kwestii związany podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej w skrócie: p.p.s.a. Podstawowym argumentem, który zadecydował o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy oraz nałożeniu sankcji była rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli. Kontrola ta dokonana została na miejscu, bez udziału skarżącego, w dniu [...] września 2011 r. Przebieg kontroli i jej ustalenia zostały udokumentowane protokołem (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, k. 32-44 akt administracyjnych). Wprawdzie organ nie miał obowiązku zawiadamiać strony o fakcie kontroli, tym niemniej jednak trzeba zauważyć, że czynności kontrolne powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 31 ust. 6 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie. W treści raportu (s. 7 raportu - k. 42 akt adm.) znalazła się adnotacja o wysłaniu skarżącemu kopii protokołu, jednakże w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego fakt doręczenia tego dokumentu skarżącemu. Dowodu tego nie mogą zastąpić dowody nadania przesyłki poleconej na adres skarżącego (k. 42 akt adm.). Tylko ubocznie zauważyć należy, że w pkt XV protokołu przekreślona została pierwotna data przekazania kopii raportu: [...] października 2011 r. i uczyniona została ręczna adnotacja wskazująca dzień [...] grudnia 2011 r. jako datę wysłania protokołu, natomiast z adnotacji w pkt XVII protokołu wynika, że po korekcie został on wysłany ponownie na adres skarżącego w dniu [...] grudnia 2011 r. Z treści protokołu wynika zatem, że w dniu [...] grudnia 2011 r. zostały skarżącemu wysłane dwie kopie protokołu, podczas gdy z dołączonych do protokołu dowodów nadania przesyłek poleconych wynika, że jedna przesyłka nadana została w dniu [...] grudnia 2011 r., a druga w dniu [...] grudnia 2011 r. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] października 2012 r. skarżący zaprzeczył, by otrzymał jakąkolwiek przesyłkę zawierającą protokół kontroli, zaś pełnomocnik organu okoliczności tej nie zakwestionował i nie przedstawił dowodu doręczenia raportu z czynności kontrolnych. Doręczenie raportu było w badanej sprawie czynnością o szczególnym znaczeniu, gdyż skarżący zakwestionował prawidłowość dokonanej kontroli, zarzucając, że pracownicy Agencji dokonali wadliwych pomiarów. Prawidłowe doręczenie raportu kontroli umożliwiłoby skarżącemu zakwestionowanie tych ustaleń jeszcze na etapie postępowania administracyjnego poprzez zgłoszenie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń ujętych w raporcie. Obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie postępowania możliwości aktywnego w nim uczestniczenia, w tym składania wniosków dowodowych oraz wyjaśnień i zastrzeżeń co do ustaleń poczynionych przez organ. Nie można stawiać stronie zarzutu, że nie zgłosiła zastrzeżeń do ustaleń raportu i nie przedstawiła dokumentów podważających wyniki kontroli, jeśli wskutek zaniedbania prawidłowego doręczenia kopii raportu kontroli nie umożliwiono stronie zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń organu. Samo niedoręczenie protokołu kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, nie pozbawia również protokołu automatycznie waloru dowodowego (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., II GSK 467/10, niepubl.). Jednakże w badanej sprawie uchybienie to doprowadziło do pozostawienia niewyjaśnionymi istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do faktycznego obszaru działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności przejściowych z tytułu owoców miękkich. Ponadto poprzez brak prawidłowego doręczenia raportu kontroli pozbawiono skarżącego możliwości skorzystania z uprawnień procesowych, związanych z możliwością zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wyników kontroli na miejscu. Brak możliwości ustosunkowania się strony do wyników przeprowadzonej kontroli, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, jest uznawany w orzecznictwie za istotne uchybienie, które może powodować uchylenie decyzji jako niezgodnej z prawem (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II GSK 499/11, niepubl.). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż organy administracji dopuściły się naruszenia zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania decyzji w sytuacji, gdy kluczowe elementy stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, pozostały niewyjaśnione. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na to, że uchybienia te dotyczą również decyzji wydanej w pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić także i tę decyzję, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie w pełni zasługują one na uwzględnienie. Sam argument wadliwego pomiaru spornej działki może mieć znaczenie w sprawie, ale z uwagi na uniemożliwienie stronie zgłoszenia zastrzeżeń w tym zakresie w toku postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien doręczyć skarżącemu prawidłowo raport z czynności kontrolnych i umożliwić mu zgłoszenie umotywowanych zastrzeżeń, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W przypadku wniesienia zastrzeżeń organ ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez skarżącego okoliczności i przedstawionych dowodów oraz wyczerpującego i jasnego wyjaśnienia, czy uznaje zarzuty skarżącego za uzasadnione. Jeżeli zajdzie taka potrzeba kontrola na miejscu powinna być ponowiona. Dopiero wówczas, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, może być wydana decyzja w sprawie płatności do owoców miękkich. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził na podstawie art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.