III SA/Lu 335/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2011 sprawy ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. z dnia [...] 2010 r., nr [...]. 2. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] wydaną z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2010 r., nr [...] – odmawiającą przyznania J. N. renty strukturalnej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie"), w precyzyjny sposób określa wymagania dotyczące stanu prawnego oraz powierzchni przekazywanych gruntów rolnych. Skarżący we wniosku o przyznanie renty strukturalnej złożonym w dniu [...] września 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR zadeklarował do przekazania m.in. działki o numerach ewidencyjnych: [...], położone w obrębie B., gm. T.. Przeprowadzona weryfikacja wniosku oraz jego załączników wykazała, że większość użytków rolnych zadeklarowanych przez skarżącego stanowi współwłasność z osobami trzecimi (tzn. skarżący jest właścicielem udziałów w nieruchomościach). Tymczasem warunkiem określonym w § 6 ust. 1 rozporządzenia jest to, aby przekazywane użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego stanowiły przedmiot odrębnej własności rolnika i jego małżonka, bądź były przedmiotem ich współwłasności. J. N. zadeklarował przekazanie [...] ha użytków rolnych, lecz wymagania dotyczące ich stanu prawnego określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. spełniała jedynie powierzchnia [...] ha. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji ma obowiązek zweryfikować każdy z wniosków o przyznanie renty strukturalnej w terminie 40 dni od dnia złożenia wniosku. Stwierdzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji stan prawny przekazywanych użytków rolnych w konsekwencji powoduje, że skarżący nie spełnia warunku dotyczącego powierzchni przekazywanego gospodarstwa rolnego, ponieważ zgodnie z § 4 pkt 5 rozporządzenia, łączna powierzchnia użytków rolnych powinna wynosić co najmniej 6 ha. Jednocześnie skarżący składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania i wypłaty rent strukturalnych. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący J. N. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, wskazując m.in. na przepisy art. 8 i 9 k.p.a. Podniósł, że pracownik biura Agencji nie poinformował go o zmianie przepisów rozporządzenia, która weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2010 r. oraz o skutkach, jakie za sobą pociąga dla rolników zainteresowanych rentą strukturalną, podwyższająca wymaganą przepisami prawa powierzchnię użytków rolnych z 3 do 6 ha na około miesiąc przed ostatecznym terminem upływu składania wniosków o renty strukturalne. Skarżący przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1993 r., SA/Wr 301/93, w którym stwierdzono m.in., że zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz wprowadzanie w błąd obywateli przez przedstawicieli władzy państwowej nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, w którym przyjęto, obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić stronie okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. W ocenie skarżącego, w jego przypadku organ I instancji nie wypełnił dyspozycji zawartej w art. 9 k.p.a., a gdyby został poinformowany o zmianie przepisu § 4 pkt 5 rozporządzenia w chwili składania wniosku, tj. w dniu [...] września 2010 r., to wówczas miałby czas na jego poprawienie w taki sposób, aby pozostawał w zgodzie z cytowanym przepisem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednak z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione. Dlatego należy przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka w graniach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). oznacza to, że obowiązkiem sądu było dokonanie kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Decyzje będące przedmiotem kontroli sądu zostały oparte na przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie"). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.). Renta strukturalna przysługuje producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną, prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium RP, jeżeli spełnia on wszystkie określone w § 4 rozporządzenia warunki. W przepisie § 4 rozporządzenia określono, jakie warunki łącznie powinien spełnić wnioskodawca ubiegający się o rentę strukturalną. Zgodnie z pkt 5 tego przepisu, renta może być przyznana rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 6 ha, a w przypadku gospodarstw rolnych położonych w województwie małopolskim, podkarpackim, śląskim lub świętokrzyskim – co najmniej 3 ha; w przypadku gospodarstw rolnych położonych na obszarze więcej niż jednego województwa, za województwo, w którym jest położone gospodarstwo rolne, uznaje się to województwo, w którym jest położona największa część użytków rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Zaznaczyć należy, że powyższy przepis został zmieniony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 lipca 2010 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 131, poz. 886). Zmiana ta weszła w życie z dniem 5 sierpnia 2010 r. i polegała na zwiększeniu areału użytków rolnych gospodarstwa podlegającego przekazaniu z 3 ha do 6 ha. Zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia zmieniającego, do spraw wszczętych na podstawie wniosków o przyznanie renty strukturalnej złożonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ omawiany w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie renty strukturalnej został złożony już po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego (w dniu 3 września 2010 r.), miarodajny dla oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji jest stan prawny obowiązujący już po wspomnianej nowelizacji. Ustawodawca w treści § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia sprecyzował, że warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 5, uważa się za spełniony, jeżeli zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1, który to nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. W ocenie organu z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika, że przekazaniem muszą być objęte wyłącznie działki, będące przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka lub przedmiotem ich współwłasności, a zadeklarowane przez skarżącego działki warunku tego nie spełniały, gdyż niektóre z nich objęte były współwłasnością z osobami trzecimi. Podkreślić należy, że jakkolwiek takie stanowisko organów oparte jest na wykładni językowej § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zakwestionowano zgodność § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a w konsekwencji także z Konstytucją (por. wyroki: WSA w Krakowie z 20 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1619/09; WSA w Warszawie z 15 marca 2010 r., V SA/Wa 1913/09 i WSA w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., III SA/Lu 95/11). W orzecznictwie tym zauważono bowiem, że rozporządzenie określa (ograniczony) krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy finansowej w postaci renty strukturalnej bez należytego upoważnienia ustawowego w sytuacji, gdy żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), nie zawiera dookreślenia precyzującego krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy finansowej w postaci rent strukturalnych, ani też nie zawiera żadnej wskazówki co do określenia kręgu beneficjentów rent strukturalnych w odniesieniu do tytułu prawnego do działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wnioskującego o rentę. Tymczasem kryteria takiego zróżnicowania jako odnoszące się do praw podmiotowych powinny być określone ustawowo, a nie delegowane do rozporządzenia, bez żadnych wskazówek ustawowych w tym zakresie. Dlatego Sąd podziela argumentację wskazaną w przywołanych orzeczeniach odnośnie niekonstytucyjności omawianych postanowień rozporządzenia. Analiza rozporządzenia, w szczególności postanowienia § 6 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że przepis ten w istotny sposób zawęża krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy w postaci renty strukturalnej, poprzez wprowadzenie wymagania, aby działki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego wnioskującego o rentę były przedmiotem odrębnej własności jego lub jego małżonka, ewentualnie przedmiotem współwłasności, ale tylko małżonków, z wyłączeniem jednakże osób trzecich. Ten ostatni warunek określony w § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia stanowi zatem kluczowy element decydujący o zakresie podmiotowym regulacji, jednak zdaniem Sądu, nie może być on wprowadzony w akcie prawnym rangi podustawowej (rozporządzenia), bez należytego upoważnienia ustawowego, na co wcześniej zwrócono uwagę. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. II GSK 715/10, wydanego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powołanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z 15 marca 2010 r., V SA/Wa 1913/09, w którym NSA stwierdził, że regulacje zawarte w § 4 pkt 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego o rentach strukturalnych nie zostały ustanowione z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, w szczególności wytycznych dotyczących treści aktu. Nie zachodzi zatem naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tego stanowiska i przychyla się do wniosku o niekonstytucyjności omawianych przepisów rozporządzenia (art. 190 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie można uznać, aby sposób określenia zakresu podmiotowego świadczeń, jak w kwestionowanych przepisach rozporządzenia, mieścił się w zakresie sformułowania "szczegółowe warunki przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem", jakie zostało użyte w delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wynika to z tego, że rozporządzenie wykonawcze może jedynie uszczegółowić ogólne kryteria określone w ustawie, nie może natomiast nieznanych ustawie kryteriów tworzyć, a tak w istocie jest w omawianym przypadku. Oznacza to tym samym, że warunek określony w § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia niczego nie "uszczegóławia", lecz sam w sobie stanowi kluczowy element decydujący o zakresie podmiotowym regulacji, którego w ustawie brak. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym, że przepisy prawa wspólnotowego, w szczególności rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1 – które powinno stanowić wzorzec dla prawodawcy krajowego, w żadnej mierze nie nakłada ograniczeń co do stanu własności przekazywanego gospodarstwa rolnego. W tym zakresie ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich należycie implementuje postanowienia wskazanego rozporządzenia wspólnotowego, jednakże treść rozporządzenia wykonawczego do ustawy prowadzi do końcowego wniosku, że istotne zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do korzystania z pomocy w postaci renty strukturalnej zawarte w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia krajowego o rentach strukturalnych – nie znajduje uzasadnienia tak w akcie prawa wspólnotowego, jak i ustawie z dnia 7 marca 2007 r. W świetle powyższych rozważań należałoby stwierdzić, iż rozporządzenie wykonawcze w części, w której stanowi, że pomoc finansowa winna być udzielana tylko rolnikom będącym osobami fizycznymi, którzy legitymują się szczególnym tytułem prawnym do posiadanego gospodarstwa rolnego, nie znajduje – w ocenie Sądu – podstaw prawnych. Z przepisów rozporządzenia wspólnotowego i ustawy nie wynika, aby z pomocy finansowej dla gospodarstw niskotowarowych mogły korzystać tylko osoby fizyczne posiadające gospodarstwa rolne będące przedmiotem ich odrębnej własności, lub własności małżonka, albo stanowiące przedmiot ich współwłasności z małżonkiem. Brak jest również przepisów, które pozwalałyby nowym Państwom Członkowskim na odmienne uregulowanie zakresu podmiotowego tej formy pomocy finansowej. W konsekwencji zdaniem Sądu przepisy § 6 ust. 1 pkt 1, a także pozostający z nim w ścisłym związku § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zostały wydane z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w efekcie są sprzeczne zarówno z tą ustawą jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tych okolicznościach Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., gdyż zaakcentowania raz jeszcze wymaga to, że krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z pomocy finansowej w postaci renty strukturalnej nie może być określony w rozporządzeniu wykonawczym bez istnienia do tego wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie, a co za tym idzie, nie może zostać określony bardziej rygorystycznie, niż określa to ustawa (art. 10). W zaistniałej sytuacji należy uznać, że zaskarżona do Sądu decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi podstawę do jej uchylenia. Ponieważ analogicznym uchybieniem jest dotknięta decyzja organu I instancji (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2010 r.), dlatego na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić również i to rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji wydanych w obydwu instancjach powoduje, że sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.). To zaś oznacza, że powinny jeszcze raz rozpatrzyć wniosek skarżącego J.N. o przyznanie renty strukturalnej, tym razem z pominięciem przepisów § 6 ust. 1 pkt 1 i § 19 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które sąd uznał za niezgodne z ustawą i Konstytucją. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnione jest przepisem art. 200 p.p.s.a., a oparte zostało na zasadzie odpowiedzialności za wynik sprawy.