III SA/Lu 336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 28 maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi świadczone przez oddziały przedszkolne przy Szkole Podstawowej w J. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu 28 maja 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXXIII/207/09 w sprawie opłaty stałej za usługi świadczone przez oddziały przedszkolne przy Szkole Podstawowej . Jako podstawę prawną podjęcia powyższej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 6 pkt 1 i art. 14 ust 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.). W § 2 ust. 1 ww. uchwały Rada Gminy ustaliła miesięczną stałą opłatę za usługi świadczone przez przedszkola powyżej minimum programowego określonego § 1 w następującej wysokości: za pierwsze dziecko - 100 zł, za drugie dziecko - 80zł, za trzecie dziecko i następne - 60 zł. W ust. 2 § 2 określono, że opłata miesięczna jest stała i niezależna od liczby dni obecności dziecka w oddziale przedszkolnym z zastrzeżeniem ust. 3. Zaś w ust. 3 tego samego paragrafu ustalono, że za dziecko zapisane do przedszkola do 15 dnia danego miesiąca odpłatność wynosi 100% natomiast za dziecko zapisane po 15 dniu danego miesiąca odpłatność wynosi 50% kwoty ustalonej w ust. 1. Zgodnie z ustępem 4 w miesiącach wakacyjnych opłata pobierana będzie w wysokości połowy opłaty miesięcznej za dziecko uczęszczające do placówki pełniącej dyżur. Stała opłata o której mowa w ust. 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia ( § 2 ust. 5). Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy podniósł, że w art. 14 ust. 5 u.s.o. radzie gminy przyznana została kompetencja do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej samej ustawy, to jest z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. W ocenie Prokuratora Rejonowego oczywistym jest, że jeżeli nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej, jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. W dalszej kolejności Prokurator Rejonowy podniósł, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego, obowiązująca w czasie podjęcia uchwały, określona została w wydanym na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.s.o. rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Zdaniem wnoszącego skargę zaskarżona uchwała nie wskazuje za jakie konkretnie zajęcia będzie pobierana opłata, i czy ustalona prze radę gminy opłata stała nie dotyczy także świadczeń wprost wchodzących w skład bezpłatnie realizowanej podstawy programowej. Za niedopuszczalne organ uznał również zamienne określenie w uchwale podstawy programowej - mianem minimum programowego, albowiem takim pojęciem ustawodawca regulując wspomnianą materię się nie posługuje. Prokurator podkreślił, że cytowane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej nie określa w żaden sposób czasu realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego, definiując ją jedynie funkcjonalnie poprzez cele jakie ma osiągnąć wychowanie przedszkolne i sposoby dochodzenia do tychże celów. Czasu realizacji jako kryterium służącego określeniu, czy dane zajęcia opiekuńczo wychowawcze wchodzą w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego, czy też poza nią wykraczają nie zawarto również w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61 poz. 624 z 2001 r. ze zm.). Zdaniem organu, w istniejącym stanie prawnym rada gminy nie posiada upoważnienia do nałożenia opłaty za korzystanie z przedszkoli o charakterze stałym. Przepisy art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. wyraźnie wskazują bowiem, że opłaty mogą dotyczyć jedynie zajęć, które są prowadzone w zakresie szerszym od podstaw programowych. Zgodnie przy tym z zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenie, które przekracza podstawę programową. W takim stanie prawnym, organ stanowiący gminy posiada jedynie prawo do ustalenia opłat za konkretne, indywidualnie wskazane świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programowa. Dodatkowo sposób ustalenia odpłatności oparty powinien być na kalkulacji ekonomicznej, a użyta argumentacja racjonalna i należycie uzasadniona. Zdaniem Prokuratora Rejonowego kwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy , powyższych kryteriów nie spełniają. Prokurator Rejonowy podkreślił, że ustalenie opłaty w wysokości ryczałtu określonego kwotowo i uzależnionego jedynie od liczby dzieci w danej rodzinie uczęszczających do oddziału przedszkolnego, w oderwaniu od faktycznie realizowanych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych, nie spełnia kryteriów oparcia wysokości opłaty na kalkulacji ekonomicznej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że uchwała po jej podjęciu została przedstawiona organowi nadzoru, czyli Wojewodzie Lubelskiemu, który uznał ją za w pełni zgodną z prawem. Uchwała ta została opublikowana przez Wojewodę Lubelskiego w Dzienniku Urzędowym i jako akt prawa miejscowego obowiązywała przez szereg lat. Uchwała ta wywołała skutek prawny, gdyż w oparciu o jej zapisy wnoszone były opłaty przez rodziców dzieci uczęszczających do oddziałów przedszkolnych przy Szkole Podstawowej . Dodatkowo podkreślono, że uchwała w swej treści wprowadzała zwolnienie z opłaty, które także obowiązywały. Organ zauważył także, że podstawa programowa była w całości realizowana w sposób zgodny z rozporządzeniem w wymiarze 5 godzin dziennie, a ustalona opłata nie dotyczyła świadczeń wchodzących w skład bezpłatnie realizowanej podstawy programowej. Uchwała w § 1 ust. 2 zawiera wyraźne stwierdzenie o bezpłatności realizacji wychowania, nauczania i opieki w zakresie minimum programowego (podstawy programowej). Celem uchwały nie było ustalanie opłaty w taki sposób, aby dotyczyła ona podstawy programowej. Miesięczna opłata została ustalona na niskim poziomie i zawierała elementy pomocy dla rodzin, w których więcej niż jedno dziecko uczęszcza do oddziałów przedszkolnych. Gmina zdecydowała także o zmniejszeniu opłaty w okresie wakacji pomimo, że koszty tych świadczeń pozostawały na stałym poziomie. Wskazano również, że Rada Gminy, mając na względzie treść złożonej skargi podjęła w dniu 25 kwietnia 2013 r. uchwałę Nr XXXIV/196/2013 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez oddziały przedszkolne przy Szkole Podstawowej . Jednocześnie tą uchwałą uchylona została zaskarżona uchwała Rady Gminny z dnia 28 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała, której podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 14 ust. 5 u.s.o., opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 17 sierpnia 2009 r. i zgodnie z § 5 uchwały weszła w życie w dniu 1 września 2009 r. W pierwszej kolejności sąd zauważa, że pomimo, że skarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 4 uchwały Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr XXXIV/196/2013, to nie było podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdzona zmiana stanu prawnego, związana z uchyleniem uchwały nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności tej uchwały. Uchylenie uchwały spowodowało utratę jej obowiązywania z dniem 11 lipca 2013 r., natomiast stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako takie, które nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej aktów prawa miejscowego wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07; z 24 maja 2007 r., sygn. II OSK 233/07). Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być stosowne upoważnienie dla organu samorządu terytorialnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. W rozstrzyganej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Stosownie do art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Z kolei w art. 6 pkt 1 u.s.o. ustawodawca wskazywał wówczas, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa została określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. oraz sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009 Nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej, która opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Ponadto wskazać należy, że w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001 r. określono, że czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. Z przytoczonych przepisów wynika, że świadczenia dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego było bezpłatne. Jedynymi opłatami, jakie mogą pobierać gminy od rodziców lub opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych, są opłaty za świadczenia wykraczające poza minimum określone w powołanym rozporządzeniu, np. opłaty za naukę języków obcych czy żywienie dzieci. Zauważyć należy, że ani przepis art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu wówczas obowiązującym, ani też inne przepisy ustawy nie zawierały ustawowej definicji pojęcia "opłata". Orzecznictwo sądowe przyjęło, że opłata stanowi przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Jej cechą wyróżniającą jest zatem ekwiwalentność, pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma opłata ustalana w oparciu o przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. W związku z powyższym sądy administracyjne w swych orzeczeniach podejmowanych na tle omawianego stanu prawnego niejednokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Zwracały również uwagę na to, że omawiane opłaty - w okresie kiedy została podjęta kwestionowana uchwała - mogły być ustalane i pobierane wyłącznie za świadczenia, które przekraczały minimum programowe wychowania przedszkolnego, a ponadto że zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo, które świadczone są bezpłatnie. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając przedmiotową opłatę, powinien konkretyzować świadczenia, za które opłata ta miała być żądana. Uchwała musi zatem szczegółowo określać oferowane przez przedszkole publiczne świadczenia, tak by nie było jakichkolwiek wątpliwości, że odpłatność faktycznie miała dotyczyć świadczeń przekraczających podstawę programową. Wysokość opłaty należy przy tym określić osobno za każde z poszczególnych świadczeń. Sposób ustalenia takiej odpłatności musi zaś być przekonujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Niedopełnienie tych warunków uniemożliwiało adresatom uchwały ustalenie, a zatem także i kontrolę, czy w oferowanych świadczeniach mieściły się rzeczywiście zajęcia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., jakie były koszty zajęć, a ponadto czy ustalone opłaty nie obejmowały także innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że treść § 2 uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazaną regulacją prawną. Określono w nim, że opłata miesięczna jest stała i niezależna od liczby dni obecności dziecka w oddziale przedszkolnym z zastrzeżeniem ust. 3. Zaś w ust. 3 tego samego paragrafu ustalono, że za dziecko zapisane do przedszkola do 15 dnia danego miesiąca odpłatność wynosi 100% natomiast za dziecko zapisane po 15 dniu danego miesiąca odpłatność wynosi 50% kwoty ustalonej w ust. 1. Zgodnie z ustępem 4 w miesiącach wakacyjnych opłata pobierana będzie w wysokości połowy opłaty miesięcznej za dziecko uczęszczające do placówki pełniącej dyżur. Stała opłata o której mowa w ust. 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia ( § 2 ust. 5). W ocenie sądu, jakkolwiek w § 1 ust. 2 określono, że wychowanie, nauczanie i opieka w zakresie minimum programowego w przedszkolach publicznych jest bezpłatna, to dalszych zapisów uchwały zawartych w § 2 w żaden sposób nie wynika, co się na świadczenia ponadprogramowe składa. Sąd podziela również zarzut strony skarżącej, że przepisy uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości a nie innej. Także ustalenie stałej wysokości opłat oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. W tym miejscu wskazać należy, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt OSK 1646/09). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, i co się na opłacane świadczenie składa. W uchwale brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której określeniu nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna. Niezachowanie w zaskarżonej uchwale wskazanych powyżej zasad ustalania opłat za przedszkola oznacza przekroczenie przez Radę granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. Należało więc uznać, że zaskarżona uchwała wydana zostały z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności. W niniejszej sprawie, co wskazano na wstępie zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i z tego względu upływ terminu czy tez jej uchylenia nie mają wpływu na możliwość stwierdzenia nieważności tego aktu. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.