III SA/Lu 349/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G. G. na opinię L. Kuratora Oświaty w Lublinie z dnia [...] marca 2013 r. nr[...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół w G. I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od L. Kuratora Oświaty w Lublinie na rzecz Gminy G. 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania. Wójt Gminy G. w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. zwrócił się do L. Kuratora Oświaty o zaopiniowanie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. W odpowiedzi na wniosek Gminy L. Kurator Oświaty w dniu [...] marca 2013 r., na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wydał negatywną opinię, nr WEP.OZ.542.17.2013.TS, o projekcie połączenia w Zespół Szkół w G. Szkoły Podstawowej im. W. S. z podległą jej organizacyjnie Szkołą Filialną w H. O. i Gimnazjum Publicznego w G. W uzasadnieniu Kurator wskazał, że opinia została wydana po zapoznaniu się przez organ z wnioskiem Gminy, do którego dołączono opinię Rady Rodziców Gimnazjum Publicznego w G., informację o opinii Rady Pedagogicznej Gimnazjum Publicznego w G., Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej w G., Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w G. i Szkoły Filialnej w H. O., Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" w B. i Związku Nauczycielstwa Polskiego w B. Kurator podał, że pozytywnie do zamiaru połączenia szkół w zespół ustosunkowała się Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców Gimnazjum w G. Negatywnie na temat połączenia szkół wypowiedziały się Rada Pedagogiczna i Rada Rodziców Szkoły Podstawowej w G. Negatywne opinie wyraził również Zarząd Oddziału Powiatowego ZNP w B. i Komisja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" w B. Zdaniem Kuratora, połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół nie będzie sprzyjało realizacji podstaw programowych. Każda szkoła ma zróżnicowane cele edukacyjne i wychowawcze uwzględniające specyfikę rozwojową uczniów. Kurator podniósł, że dotychczasowe doświadczenia związane z funkcjonowaniem szkół są pozytywne, wypracowane zostały standardy bezpieczeństwa ograniczające kontakty między uczniami szkół, uczniowie korzystają z osobnych świetlic i bibliotek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina G. zarzuciła wydanie w/w opinii z naruszeniem art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona opinia Kuratora została wydana z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowisko Kuratora powinno być zajęte w terminie 14 dni od doręczenia projektu uchwały. Pismo Wójta Gminy G. o wydanie opinii zostało doręczone 5 marca 2013 r. Termin do wydania opinii upływał 19 marca 2013 r., a opinia w niniejszej sprawie została doręczona do Urzędu Gminy w G. 25 marca 2013 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu. Skarżąca zarzuciła opinii ogólnikowość i odwołanie się do pewnych ogólnych poglądów co do przeszkód w łączeniu szkoły podstawowej i gimnazjum. Powyższe, w ocenie skarżącej, nie pozwala na wszechstronną ocenę czy opinia wydana została po przeprowadzeniu stosownego postępowania i jakimi przesłankami kierował się Kurator wydając ją. Skoro Kurator powołuje się na zróżnicowane cele wychowawcze i edukacyjne szkół, jako na przeszkodę w utworzeniu zespołu, powinien był je wskazać i wyjaśnić na czym one polegają. Skarżąca podniosła, że różnice programowe szkół nie są przeszkodą w łączeniu szkół. W odpowiedzi na skargę L. Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu wydania opinii z uchybieniem terminu Kurator wyjaśnił, że w dniach 13 – 18 marca 2013 r. była uzupełniana dokumentacja, co spowodowało zawieszenie biegu 14-dniowego terminu do wydania opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest opinia L. Kuratora Oświaty w sprawie połączenia w Zespół Szkół w G. Szkoły Podstawowej im. W. S. z podległą jej organizacyjnie Szkołą Filialną w H. O. i Gimnazjum Publicznego w G. Stosownie do treści art. 65 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Zaskarżona opinia została wydana w oparciu o przepis art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Na wstępie podnieść należy, że Kurator wydając zaskarżoną opinię nie naruszył art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przywołanego przepisu wynika, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Zgodnie z ust. 2 art. 89, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1. W niniejszej sprawie wniosek Wójta Gminy G. o zaopiniowanie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. wpłynął do Kuratorium Oświaty w L. 5 marca 2013 r. Opinia z dnia 21 marca 2013 r., wbrew zarzutom skargi, została wydana w terminie. Należy mieć bowiem na uwadze, że w piśmie z [...] marca 2013 r. L. Kurator Oświaty zwrócił się do Wójta Gminy G. o udzielenie dodatkowych informacji na temat liczby uczniów i nauczycieli w poszczególnych szkołach oraz podanie planowanej liczby uczniów w zespole i warunki dowożenia uczniów. Odpowiedź Wójta na powyższe wezwanie wpłynęła do Kuratorium 18 marca 2013 r. Termin określony w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest terminem prawa materialnego (vide wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1970/11). Skład orzekający WSA w Lublinie podziela powyższy pogląd. W realiach rozpoznawanej sprawy do wniosku nie dołączono wszystkich informacji niezbędnych do wydania opinii przez Kuratora. W związku z tym nie można mówić o przekroczeniu terminu do zaopiniowania, w sytuacji, kiedy wniosek był niekompletny i z tego powodu wymagał uzupełnienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, że zaskarżona opinia jest ogólnikowa i nie pozwala na wszechstronną ocenę przesłanek, którymi kierował się Kurator negatywnie oceniając połączenie w Zespół Szkół w G. Szkoły Podstawowej im. W. S. z podległą jej organizacyjnie Szkołą Filialną w H. O. i Gimnazjum Publicznego w G., stwierdzić należy, że w tym zakresie zarzuty zasługują na uwzględnienie. W oparciu o w/w przepis art. 62 ust 5b ustawy o systemie oświaty L. Kurator Oświaty władny był zaopiniować utworzenie zespołu wymienionego we wniosku Gminy G. Przepis ten, jak również żaden inny ustawy o systemie oświaty, nie określa przesłanek, warunkujących wydanie pozytywnej lub negatywnej opinii w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum. Organ wydający opinię dysponuje zatem w tej kwestii pewną swobodą, co nie oznacza jednak arbitralności oceny. Niewątpliwie w ramach nadzoru pedagogicznego oraz wykonywania poszczególnych uprawnień w zakresie opiniowania, o którym mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, kurator jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powyższa zasada w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) wymaga, by określone, prawem przewidziane formy działań organów administracji publicznej były jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Oceniając zaskarżoną opinię z tego punktu widzenia uznać należało, że nie spełnia ona wymienionych kryteriów, jest arbitralna i dowolna. Opinia Kuratora Oświaty jest w istocie zrelacjonowaniem dotychczasowego przebiegu sprawy, przywołaniem stanowisk rad pedagogicznych i rad rodziców łączonych szkół, podaniem liczby uczniów i nauczycieli. Organ ograniczył swoje rozważania do stwierdzenia, że "łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół nie będzie sprzyjało realizacji podstaw programowych, każda ze szkół ma zróżnicowane cele edukacyjne i wychowawcze uwzględniające specyfikę rozwojową uczniów. Dotychczasowe doświadczenia związane z funkcjonowaniem szkół są pozytywne, wypracowane zostały standardy bezpieczeństwa ograniczające kontakty między uczniami szkół, uczniowie korzystają z osobnych świetlic i bibliotek, dzięki temu zarówno dzieci pięcioletnie, sześcioletnie, jak i uczniowie szkoły podstawowej czują się w szkole bezpiecznie. Kwalifikacje nauczycieli obu szkół są wysokie, dostosowane do danego etapu edukacyjnego". W opinii brak jest jakiegokolwiek stanowiska Kuratora w kwestiach, o których mowa w opiniach rad pedagogicznych i rad rodziców. W opinii nie wskazano w istocie w żaden sposób czy i ewentualnie które spośród okoliczności i względów podniesionych przez Radę Pedagogiczną i Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w G. przemawiają, jego zdaniem, za negatywnym zaopiniowaniem projektu połączenia szkół. Szeroka ocena wniosku Gminy została zaprezentowana dopiero w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Gminę G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Odpowiedź na skargę nie stanowi jednak treści opinii przewidzianej w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty i nie może być przedmiotem kontroli. W świetle powyższego trzeba uznać, że zaskarżona opinia nie dostarcza argumentów pozwalających na stwierdzenie, jakimi okolicznościami i przesłankami mającymi umocowanie w obowiązujących przepisach prawa kierował się L. Kurator Oświaty negatywnie opiniując projekt połączenia szkół w zespół. Wprawdzie opinia taka jest wydawana na podstawie uznania administracyjnego, jednakże uznanie nie może mieć oczywiście dowolnego charakteru. Zakres uprawnień przysługujących kuratorowi oświaty przy wydawaniu opinii przewidzianej w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty jest bowiem ściśle związany z zakresem kompetencji przyznanych temu organowi przepisami art. 31 i art. 33 ustawy o systemie oświaty. Wydając opinię w trybie art. 62 ust. 5b ustawy kurator jest zatem związany konkretnymi normami prawnymi zawartymi w przepisach normujących system oświaty. Podsumowując stwierdzić należy, że L. Kurator Oświaty w zaskarżonej opinii nie odniósł się do przedstawionych przez Radę Gminy G. w uzasadnieniu do uchwały z dnia 30 stycznia 2013 r., Nr XXVI/175/13 w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w G. okoliczności, mających uzasadniać połączenie szkół w zespół. Nie ocenił podanych powodów odwołujących się do względów ekonomicznych i organizacyjnych, jak również argumentacji Gminy o braku negatywnego wpływu postulowanego rozwiązania na proces dydaktyczny, poziom i warunki nauczania, braku zagrożenia dla bezpieczeństwa uczniów. Tym samym organ nie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), uchylił zaskarżoną opinię. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).