III SA/Lu 35/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora Muzeum w C. oddala skargę. Prezydent Miasta na podstawie art. 68 Kodeksu pracy, art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm.) aktem z dnia [...] nr [...] powołał z dniem [...] lutego 2005 r. L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C. Na ów akt Prezydenta Miasta z dnia [...] o powierzeniu stanowiska Dyrektora Muzeum w C. L. T. Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. w dniu [...] 2006 r. wniosła za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze strona skarżąca zamieściła zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie instytucji kultury (Dz. U. nr 154, poz. 1629) przez wadliwe przeprowadzenie w dniu [...] 2004 r. konkursu na Dyrektora Muzeum w C. oraz nieuwzględnienia opinii strony skarżącej bez podania przyczyn. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że skarżący nie wykazał legitymacji do wniesienia skargi. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio populis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność aktu prawnego z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący musi zatem wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżanym aktem polegający na tym, że akt prawny narusza właśnie jego interes prawny lub uprawnienia. W ocenie Prezydenta Miasta skarżący nie wykazał, w jaki sposób jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, a to prowadzi do wniosku, że nie ma on legitymacji procesowej do zaskarżania przedmiotowego aktu powołania. Ustosunkowując się do skargi, organ podniósł, że skarżący nie zarzuca naruszenia prawa samemu aktowi powołania, ale wskazuje na wadliwość aktów prawnych wydanych wcześniej a związanych z czynnościami poprzedzającymi powołanie dyrektora na stanowisko, tj. w szczególności regulaminowi konkursowemu oraz aktowi powołującemu skład komisji konkursowej. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym prezydent posiada uprawnienia do zatrudniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Tą ogólną kompetencję uzupełnia art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który wskazuje, iż z dyrektorem instytucji kultury stosunek pracy nawiązuje się w drodze powołania (w znaczeniu nadanym art. 68 Kodeksu pracy). O uznaniu, iż powołanie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy traktować jako powołanie w rozumieniu art. 68 Kodeksu pracy wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 stycznia 2005 r. I PZP 11/04. Dodatkowym warunkiem prawidłowego powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury zgodnie z art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kultury jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu. Warunek ten został spełniony. W dniu [...] 2004 r. odbyło się postępowanie konkursowe w wyniku którego wyłoniono kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum w osobie L. T. Unieważnienia mogłaby dokonać komisja konkursowa, gdyby taką możliwość przewidziano w regulaminie pracy komisji. Regulamin komisji konkursowej powołanej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum w C. nie przewiduje możliwości unieważnienia konkursu. Zarządzenie Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie powołania komisji konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora muzeum, którego integralną częścią jako załącznik do zarządzenia jest Regulamin Komisji Konkursowej nie było skarżone w sposób przewidziany prawem (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Także Wojewoda nie stwierdził nieważności tego zarządzenia. Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] jako akt wydany do wykonania określonego zadania w ocenie organu przestał obowiązywać z chwilą przekazania wyników konkursu Prezydentowi Miasta (§ 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia). Jednakże gdyby przyjąć, że zarządzenie to obowiązuje, to w związku z upływem rocznego okresu od jego wydania nie ma już możliwości stwierdzenia jego nieważności przez sąd, tzn. uznania zarządzenia za bezskuteczne od samego jego początku, tj. od daty wydania. Natomiast ewentualne stwierdzenie niezgodności zarządzenia z prawem nie eliminowałoby jego z obrotu prawnego od samego początku tylko od dnia wydania orzeczenia sądu. Taka sytuacja powoduje, że wszystkie akty prawne wydane przez Prezydenta Miasta przed powołaniem L. T. na stanowisko dyrektora, a tym samym Zarządzenie nr [...] funkcjonowały w obrocie prawnym i były ważne, zatem dawały podstawę do wydania aktu powołania. Zarzut dotyczący głosowania przez przedstawicieli zakładowej organizacji związkowej niezgodnie z wcześniejszymi ustaleniami komisji zakładowej nie może być oceniany w odpowiedzi na skardze, gdyż jest to sprawa wewnętrzna związku zawodowego i tylko taki związek może wyciągać konsekwencje w stosunku do swoich przedstawicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Komisji Zakładowej NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] o powołaniu L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C., z uwagi na to, że została wniesiona przez podmiot nie mający legitymacji skargowej w niniejszej sprawie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podlega oddaleniu. Podstawą zaskarżenia ww. aktu powołania do sądu był art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na wstępie stwierdzić należy, że w ocenie sądu przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta o powołaniu L. T. na stanowisko dyrektora Muzeum w C. ma znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej i w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Jednakże warunkiem poddania kontroli uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez sąd administracyjny jest zaskarżenie owego aktu do sądu przez uprawniony do tego przepisami prawa podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. (sygn. akt I OSK 715/05), że konstrukcja skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera w swej treści elementy materialnoprawne, a wskazuje na to przede wszystkim konieczność wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia w skarżonym akcie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega uchwała lub zarządzenie organu gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego – wywołujące dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. A. Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 136 i n. [za:] wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). W świetle rozważań doktryny prawa administracyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego powyższe zapatrywanie odnosi do względnie wąskiego pojmowania interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Uprawnienie zaś wyznacza sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie jej adresata. W niniejszej sprawie skargę na akt powołania dyrektora Muzeum w C. z dnia [...] wniosła Komisja Zakładowa NSZZ "Solidarność" Muzeum w C. Akt wydano w następstwie wdrożenia trybu określonego w art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 13, poz. 123 ze zm.) – wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury w drodze konkursu. W przedmiotowej sprawie w celu przeprowadzenia konkursu zgodnie z art. 16 ust. 4 powołano komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora, 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych (...), działających w tej instytucji kultury, 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Nieprawidłowościami w powołaniu składu komisji konkursowej uzasadnia swą skargę do sądu administracyjnego strona skarżąca. Podniosła ona zarzuty naruszenia prawa poprzez: ustalenie w regulaminie komisji konkursowej głosowania tajnego, dopuszczenie do udziału w komisji przedstawicieli zakładowej organizacji związkowej pozostających z jednym z kandydatów w stosunkach faktycznych i prawnych wykluczających obiektywną ocenę, powołanie do składu komisji radnej Miasta C. W tym miejscu stwierdzić należy, że powoływane przez stronę skarżącą w skardze ww. zarzuty naruszenia przepisów prawa, które w kontekście rozważań na temat interesu prawnego – są zarzutami naruszenia interesu prawnego strony skarżącej – nie mogą zostać uznane wypełniające zakres przesłanek wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem legitymujące związek zawodowy, jakim jest NSZZ "Solidarność" do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez związek zawodowy oraz treść zarzutów podanych przez stronę skarżącą w skardze w obliczu wniesienia owej skargi przez związek zawodowy nie dają podstawy zaskarżeniu do sądu administracyjnego aktu powołania dyrektora muzeum, co nie stoi na przeszkodzie możliwości wyjaśniania ich w drodze postępowań wewnątrzzakładowych związku zawodowego. Podkreślić należy, że zaskarżony akt powołania nie dotyczy sfery interesu prawnego związku zawodowego. Związek zawodowy NSZZ "Solidarność" nie występuje w sprawie jako organ działający w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego lub uprawniony na podstawie innych ustaw do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, lecz jako instytucja uprawniona do ochrony interesów pracowników w zakresie stosunku pracy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. nr 79, poz. 854 ze zm.) związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Związki zawodowe reprezentują pracowników, bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych, kontrolują przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 4, art. 7, art. 8 ustawy o związkach zawodowych). Ani z powyżej przytoczonych przepisów ogólnych ustawy o związkach zawodowych, ani z innych przepisów tej ustawy nie można wywnioskować legitymacji związków zawodowych do zaskarżania aktów organów administracji publicznej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy oraz samą istotę zakresu wynikających z przepisów ogólnych cyt. ustawy zadań związków zawodowych, należy stwierdzić, że związki zawodowe są uprawnione do reprezentowania pracowników i kontrolowania przestrzegania przepisów prawa dotyczących interesów pracowników, ale odnośnie spraw z zakresu stosunków pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stoi na stanowisku, że przedmiot wydanego przez Prezydenta Miasta aktu powołania L. T. na dyrektora Muzeum w C. z dnia [...] wychodzi poza zakres zadań związków zawodowych, które są organizacjami powołanym do reprezentowania i obrony praw i interesów (zawodowych, materialnych i socjalnych) pracowników, a w trybie art. 16 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – podmiotem mającym wpływ na wyłonienie dyrektora instytucji kultury poprzez wyłonienie przedstawicieli do komisji konkursowej. Z powyższego wynika, że w sprawie aktu powołania dyrektora instytucji kultury jako aktu z zakresu administracji publicznej przyznanie związkowi zawodowemu jako organizacji powołanej do ochrony interesów pracowników w zakresie prawa pracy byłoby zbyt szeroką interpretacją przepisów ustawy o związkach zawodowych. Traktując powołanie dyrektora instytucji kultury przez organ samorządu terytorialnego jako akt z zakresu administracji publicznej charakteryzujący się skutkami z zakresu prawa pracy, należy stwierdzić, że związek zawodowy nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu owego aktu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tym samym skarga jest niedopuszczalna jako złożona przez podmiot nie mający legitymacji do złożenia skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.