III SA/Lu 351/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.i O. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. O. kwotę 200 (dwieście) tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2011 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w (...) z dnia (...) marca 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W dniu (...) maja 2010 r. A złożyła wniosek o przyznanie na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych A, B, C, D, E o łącznej powierzchni 3,51 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych A1, C2, D1 o łącznej powierzchni 3,16 ha. W dniu (...) lipca 2010 r. w gospodarstwie wnioskującej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności nie wykazała nieprawidłowości. Natomiast w zakresie kontroli kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności dla działek rolnych, a mianowicie co do działki A1 stwierdzono, że powierzchnia deklarowana (0,60 ha) jest większa od powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli (0,53 ha) oraz że przynajmniej jedna uprawa należy do innej grupy upraw niż deklarowana. Również w przypadku działki D i D1powierzchnia deklarowana (1,63 ha) jest większa od powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli (0,63 ha). Ponadto błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną. Biorąc powyższe pod uwagę wykluczono z jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 1,00 ha, natomiast z uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnię 1,07 ha. W dniu (...) marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją na rok 2010 odmówił stronie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych oraz nałożył sankcję w wysokości (...) zł. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że z protokołu czynności kontrolnych wynika, że: - w przypadku jednolitej płatności obszarowej (JPO) różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO, tj. 3,51 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 2,51 ha (jako uprawnioną do płatności JPO) wyniosła powyżej 39,84 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej; - w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) różnica między powierzchnią zadeklarowaną do UPO, tj. 3,16 ha, a powierzchnią stwierdzoną tj. 2,09 ha (jako uprawnioną do płatności UPO) wyniosła 1,07 ha, co stanowi 51,20 % powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych jako uprawnioną do uzyskania płatności. Kwestie te reguluje rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65). Organ wskazał, że zgodnie z art. 58 rozporządzenia, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyłączeniem pomocy z tytułu ziemniaków skrobiowych i nasion, jak przewidziano w tytule IV rozdział 1 sekcje 2 i 5 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwu-krotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Ustosunkowując się do treści odwołania organ stwierdził, że szczegółowa analiza protokołu czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas kontroli wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy, przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Organ wyjaśnił następnie, że przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności pozwalają na przeprowadzenie kontroli bez powiadomienia i obecności producenta rolnego. W związku z tym, iż producent rolny nie został powiadomiony o kontroli, a także nie był obecny podczas przeprowadzania kontroli na miejscu, kopia raportów z czynności kontrolnych przekazana została producentowi przesyłką poleconą w dniu (...) września 2011 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w protokole strona mogła zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji, strona nie złożyła żadnych zastrzeżeń do raportu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (...) podniosła zarzuty błędnego pomiaru działek. Skarżąca załączyła do skargi dokumenty w postaci wypisów z rejestru gruntów, odpisów z ksiąg wieczystych oraz wypisów aktów notarialnych dotyczących działek będących przedmiotem wniosku na okoliczność powierzchni działek wskazanych we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do dokumentów dołączonych przez skarżącą do skargi organ stwierdził, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). W związku z tym we wniosku należało podać rzeczywiste powierzchnie działek rolnych użytkowanych rolniczo, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja dotknięta jest uchybieniami, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Ponadto, ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, tj. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w (...) z dnia (...) marca 2011 r., należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Należy także podkreślić, że nie wszystkie argumenty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie, tym niemniej sąd jest zobowiązany dokonać z urzędu kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie jest w tej kwestii związany podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz wskazanymi podstawami prawnymi skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawowym argumentem, który zadecydował o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy oraz nałożeniu sankcji była rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w czasie kontroli. Kontrola ta dokonana została na miejscu, bez udziału skarżącej, w dniu (...) lipca 2010 r. Przebieg kontroli i jej ustalenia zostały udokumentowane protokołem (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, k. (...) akt adm.). Zasadnie organ argumentuje, że nie miał obowiązku zawiadamiać strony o fakcie kontroli, tym niemniej jednak trzeba zauważyć, że czynności kontrolne powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009. zgodnie natomiast z art. 31 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie. W treści raportu (...) znalazła się adnotacja o wysłaniu jego kopii do skarżącej, jednakże w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego fakt doręczenia tego dokumentu skarżącej. Dowodu tego nie może zastąpić dowód nadania przesyłki poleconej na adres skarżącej (...). Na rozprawie sądowej w dniu 24 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej stanowczo zaprzeczył faktowi otrzymania przez nią raportu, zaś pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie dysponuje dowodem doręczenia raportu. Doręczenie raportu było w badanej sprawie czynnością o szczególnym znaczeniu, gdyż skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanej kontroli, w szczególności podnosząc, że pracownicy Agencji skontrolowali inną działkę, niż wskazana we wniosku. Prawidłowe doręczenie raportu kontroli umożliwiłoby skarżącej zakwestionowanie tych ustaleń jeszcze na etapie postępowania administracyjnego poprzez zgłoszenie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń ujętych w raporcie. Obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie postępowania możliwości aktywnego w nim uczestniczenia, w tym składania wniosków dowodowych oraz wyjaśnień i zastrzeżeń, co do ustaleń poczynionych przez organ. Nie można stawiać stronie zarzutu, że nie zgłosiła zastrzeżeń do ustaleń raportu i nie przedstawiła dokumentów podważających wyniki kontroli, jeśli wskutek zaniedbania prawidłowego doręczenia kopii raportu kontroli nie umożliwiono stronie zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń organu. Samo niedoręczenie protokołu kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, czy też automatycznym pozbawieniem waloru dowodowego protokołu z takiej kontroli (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., II GSK 467/10, niepubl.). Jednakże w badanej sprawie uchybienie to doprowadziło do pozostawienia niewyjaśnionymi istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do faktycznego obszaru działki rolnej oznaczonej we wniosku literą D. Ponadto poprzez brak prawidłowego doręczenia raportu kontroli pozbawiono skarżącą możliwości skorzystania z uprawnień procesowych, związanych z możliwością zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wyników kontroli na miejscu. Brak możliwości ustosunkowania się strony do wyników przeprowadzonej kontroli, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, jest uznawany w orzecznictwie za istotne uchybienie, które może skutkować uchyleniem decyzji jako niezgodnej z prawem (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II GSK 499/11, niepubl.). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania decyzji w sytuacji, gdy niewyjaśnionymi pozostały kluczowe elementy stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uwagi na to, że uchybienia te dotyczą również decyzji wydanej w pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić także i ją. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie w pełni zasługują one na uwzględnienie. Sam argument wadliwego pomiaru spornej działki może mieć znaczenie w sprawie, ale z uwagi na uniemożliwienie stronie zgłoszenia zastrzeżeń w tym zakresie w toku postępowania. Jednakże skarżąca nie ma racji, usiłując dowieść, że wystarczającym dowodem wpisania we wniosku prawidłowej wielkości powierzchni spornej działki są informacje wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz z dołączonych do skargi aktów notarialnych. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie zwracano uwagę, iż nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Działki rolne nie są przedmiotem wpisu w ewidencji gruntów rolnych. Wobec tego wypis z ewidencji gruntów, mimo że jest dokumentem urzędowym, nie może stanowić dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych nie ma w ewidencji gruntów i budynków, tym samym wypis z ewidencji gruntów ich nie zawiera. Stąd też źródłem wszelkich danych dotyczących działek rolnych jest wniosek producenta rolnego, a podstawowym sposobem ich zweryfikowania jest kontrola na miejscu (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2010 r., II GSK 721/09, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 200 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tę kwotę. Ponieważ uchylono decyzję odmawiającą przyznania pomocy, a zatem nie nadającą się do wykonania, nie było podstaw do określenia w sentencji, czy zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, na podstawie art. 152 p.p.s.a