III SA/Lu 352/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. O. kwotę 200 (dwieście) tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Agencja lub ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania J. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł., Nr [...], z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan sprawy: W dniu 6 maja 2010 r. J. O. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010. Strona wnioskowała o przyznanie płatności ONW do działek rolnych A, B, C, D, E o łącznej powierzchni 3,51 ha. W dniu 26 lipca 2010 r. w gospodarstwie wnioskującej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności nie wykazała nieprawidłowości. Natomiast w zakresie kontroli kwalifikowalności powierzchni stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności dla działek rolnych: W raporcie z czynności kontrolnych nieprawidłowości te opisano następującymi kodami: działka D – "DR22 – Działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych głównych/podrzędnych, nie sąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną)" oraz "DR13+ – Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej (w przypadku działki rolnej D powierzchnia deklarowana 1,63 ha - powierzchnia stwierdzona w kontroli 0,63 ha)" Biorąc powyższe pod uwagę wykluczono z płatności ONW powierzchnię 1,00 ha. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania płatności ONW strefa nizinna. Uzasadniając rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy powołując się na przepisy stanowiące podstawę przyznawania spornej płatności, wywiódł, iż w świetle tych przepisów w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Obowiązki Agencji są zatem ograniczone do rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez wnioskodawcę. Z przeprowadzonej na miejscu w dniu 26 lipca 2011 r. kontroli wynika, że różnica zatem między powierzchnią zadeklarowaną (3,51 ha), a powierzchnią stwierdzoną (2,51 ha), uprawnioną do płatności ONW, wyniosła 1,00 ha, co stanowi 39,84 %. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (rozbieżności) pomiędzy zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych jako uprawnioną do uzyskania płatności. Kwestie te reguluje Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzania Rady (WE) 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE z 2006 r., seria L, Nr 368, str. 74). W ocenie organu o odmowie przyznania wnioskowanej płatności zadecydowało zastosowanie w sprawie art. 16 ust. 2, zgodnie z którym, jeśli, tak jak w badanym przypadku, obszar zadeklarowany do płatności w ramach danej grupy upraw przewyższa obszar stwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o 20 %, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że rozstrzygniecie w sprawie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli na miejscu. Szczegółowa analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe), fotografii wykonanych podczas kontroli wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Kontrola na miejscu w niniejszej sprawie została przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności pozwalają na przeprowadzenie kontroli bez powiadomienia i obecności producenta rolnego. W związku z tym, iż producent rolny nie został powiadomiony o kontroli, a także nie był obecny podczas przeprowadzania kontroli na miejscu, kopia raportów z czynności kontrolnych przekazana została producentowi przesyłką poleconą w dniu 8 września 2011 r. Zgodnie z pouczeniem zawartym w protokole z czynności kontrolnych strona mogła zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji, strona nie złożyła żadnych umotywowanych zastrzeżeń do w/w raportu. W skardze do sądu administracyjnego J. O. podniosła zarzuty błędnego pomiaru działek, co zadecydowało o odmowie przyznania płatności. Dążąc do wykazania, że we wniosku została podana prawidłowa wielkość spornej działki ewidencyjnej nr [...] obręb T., gmina T., skarżąca załączyła do skargi dokumenty w postaci: - wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Starostwo Powiatowe w Ł., z którego wynika, że działka ewidencyjna numer [...] ma powierzchnię 1,63 ha; - odpis z księgi wieczystej nr [...] wydany przez Sąd Rejonowy w Ł., założonej dla dziatki ewidencyjnej [...] i [...] gdzie łączna powierzchnia gruntów ornych wynosi 1,9083 ha. W celu udowodnienia, ze działka [...] ma powierzchnię 1,63 ha skarżąca załączyła wypis z rejestru gruntów dla dziatki 279 z którego wynika, że łączna powierzchnia dziatki [...] wynosi 0.2790 ha; - wypis aktu notarialnego Rep. Nr [...] umowy zniesienia współwłasności na podstawie którego mąż skarżącej nabył działki nr [...] i [...] gdzie również podano jako łączną ich powierzchnię 1,9083 ha Skarżąca powołała się również na decyzję Wójta Gminy T. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. z tytułu podatku rolnego i leśnego. Z decyzji wynika, że łączna powierzchnia gruntów rolnych i leśnych należących do męża skarżącej (nr [...] i [...]) wynosi 1.9083 ha. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się szczegółowo do argumentów skargi Odnosząc się do dokumentów dołączonych przez Stronę do skargi organ stwierdził, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do przedmiotowych płatności różni się od definicji użytków rolnych określonych w przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie ewidencji gruntów i budynków nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla przedmiotowych płatności. Wypisy z rejestru gruntów są przydatne przy wypełnieniu wniosku w zakresie podstawowych informacji z zakresu ewidencji gruntów i budynków, tj. położenia działki, oznaczenia, jednakże powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). We wniosku należało podać rzeczywistą powierzchnię działek rolnych użytkowanych rolniczo, które nie zawsze pokrywają się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków. Podobnie akt notarialny nie jest dokumentem, na podstawie którego można potwierdzić fakt użytkowania deklarowanej powierzchni działek rolnych. Ponadto organ podniósł, że we wniosku skarżąca zadeklarowała działkę ewidencyjną o numerze [...] położoną w województwie l., powiat ł., gmina T., obręb T., która została objęta kontrolą na miejscu, natomiast dokumenty dołączone do skargi dotyczącą działki położonej w innym obrębie tj. działki ewidencyjnej o numerze [...] położonej w województwie l., powiat ł., gmina T., nazwa obrębu T. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Ponadto, ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, tj. decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2011 r., należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Należy także podkreślić, że nie wszystkie argumenty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie, tym niemniej sąd jest zobowiązany dokonać z urzędu kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie jest w tej kwestii związany podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz wskazanymi podstawami prawnymi skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawowym argumentem, który zadecydował o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy była rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (3,51 ha), a stwierdzoną (2,51 ha), uprawnioną do płatności ONW. Z uwagi na wielkość tej rozbieżności (39,84 %), w świetle przytaczanego wyżej art. 16 ust. 2 rozporządzenia Nr 1975/2006, stanowiło to podstawę do odmowy przyznania pomocy. Należy w tym miejscy zauważyć, że rozporządzenie Nr 1975/2006 zostało wprawdzie uchylone (rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.; Dz. Urz. UE, seria L, Nr 25, s. 8), tym niemniej, z uwagi na zasady intertemporalne, znajduje nadal zastosowanie do wniosków pomocowych złożonych przed dniem 1 stycznia 2011 r. (art. 34 ust. 1 rozporządzenia Nr 65/2011). Powyższe ustalenia poczyniono w toku kontroli, dokonanej na miejscu, bez udziału skarżącej, w dniu 26 lipca 2010 r. Przebieg kontroli i jej ustalenia zostały udokumentowane protokołem (raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, k. 26-34 akt adm.). Zasadnie organ argumentuje, że nie miał obowiązku zawiadamiać strony o fakcie kontroli, tym niemniej jednak trzeba zauważyć, że czynności kontrolne dotyczące płatności ONW powinny być przeprowadzone zgodnie z ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.). Zgodnie z art. 31 ust. 5-8 tej ustawy osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport. Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany. W przypadku odmowy podpisania raportu przez podmiot kontrolowany raport podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w raporcie stosownej adnotacji o odmowie podpisania raportu przez podmiot kontrolowany. Natomiast w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. W treści raportu (s. 7) znalazła się adnotacja o wysłaniu jego kopii do skarżącej, jednakże w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu potwierdzającego fakt doręczenia tego dokumentu skarżącej. Na rozprawie sądowej w dniu 24 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej stanowczo zaprzeczył faktowi otrzymania przez nią raportu, zaś pełnomocnik organu oświadczył, że organ nie dysponuje dowodem doręczenia raportu. Doręczenie raportu było w badanej sprawie czynnością o szczególnym znaczeniu, gdyż skarżąca kwestionuje prawidłowość dokonanej kontroli, w szczególności podnosząc, że pracownicy Agencji skontrolowali inną działkę, niż wskazana we wniosku. Prawidłowe doręczenie raportu kontroli umożliwiłoby skarżącej zakwestionowanie tych ustaleń jeszcze na etapie postępowania administracyjnego poprzez zgłoszenie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń ujętych w raporcie. Rację ma organ odwoławczy, wywodząc, iż przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich modyfikują niektóre ogólne zasady postępowania administracyjnego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym między innymi nakładają na stronę wnioskującą o pomoc finansową obowiązek przedstawiania dowodów, a także przerzucają ciężar udowodnienia faktu na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3). Obowiązkiem organu jest jednakże zapewnienie stronie postępowania możliwości aktywnego w nim uczestniczenia, w tym składania wniosków dowodowych oraz wyjaśnień i zastrzeżeń, co do ustaleń poczynionych przez organ. W kontekście rozpatrywanej sprawy nie można stronie stawiać zarzutu, że nie przedstawiała dowodów na uzasadnienie swoich twierdzeń, jeśli nie umożliwiono jej zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń organu, wskutek zaniedbania prawidłowego doręczenia kopii raportu kontroli. Samo niedoręczenie protokołu kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, czy też automatycznym pozbawieniem waloru dowodowego protokołu z takiej kontroli (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., II GSK 467/10; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w badanej sprawie uchybienie to doprowadziło do pozostawienia niewyjaśnionymi istotnych dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do faktycznego obszaru działki rolnej oznaczonej we wniosku literą D. Ponadto poprzez brak prawidłowego doręczenia raportu kontroli pozbawiono skarżącą możliwości skorzystania z uprawnień procesowych, związanych z możliwością zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do wyników kontroli na miejscu. Brak możliwości ustosunkowania się strony do wyników przeprowadzonej kontroli, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, jest uznawany w orzecznictwie za istotne uchybienie, które może skutkować uchyleniem decyzji jako niezgodnej z prawem (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., II GSK 499/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 KPA) oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 KPA). Uniemożliwienie skarżącej wniesienia zastrzeżeń do wyników kontroli może być potraktowane jako kwalifikowane naruszenie zasady czynnego udziału stron (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania decyzji w sytuacji, gdy niewyjaśnionymi pozostały kluczowe elementy stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy istniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. Z uwagi na to, że uchybienia te dotyczą również decyzji wydanej w pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić także i ją. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie w pełni zasługują one na uwzględnienie. Sam argument wadliwego pomiaru spornej działki może mieć znaczenie w sprawie, ale z uwagi na uniemożliwienie stronie zgłoszenia zastrzeżeń w tym zakresie w toku postępowania. Jednakże skarżąca nie ma racji, usiłując dowieść, że wystarczającym dowodem wpisania we wniosku prawidłowej wielkości powierzchni spornej działki są informacje wynikające z ewidencji gruntów i budynków oraz z dołączonych do skargi aktów notarialnych. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie zwracano uwagę, iż nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Działki rolne nie są przedmiotem wpisu w ewidencji gruntów rolnych. Wobec tego wypis z ewidencji gruntów, mimo że jest dokumentem urzędowym, nie może stanowić dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych nie ma w ewidencji gruntów i budynków, tym samym wypis z ewidencji gruntów ich nie zawiera. Stąd też źródłem wszelkich danych dotyczących działek rolnych jest wniosek producenta rolnego, a podstawowym sposobem ich zweryfikowania jest kontrola na miejscu (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2010 r., II GSK 721/09; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 200 zł, stąd zwrot kosztów od organu powinien objąć tą kwotę. Ponieważ uchylono decyzję odmawiającą przyznania pomocy, a zatem nie nadającą się do wykonania, nie było podstaw do określenia w sentencji, czy zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, na podstawie art. 152 p.p.s.a.