III SA/Lu 362/18

Sygn. [...] III SA/Lu 362/18 P O S T A N O W I E N I E Dnia 21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na akt Inne w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora naczelnego filharmonii p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Inne uchwałą Nr [...] z dnia 12 czerwca 2018 r. powołał komisję konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora naczelnego filharmonii. W konkursie tym swoją kandydaturę zgłosił skarżący M. W., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na wskazany wyżej akt (uchwałę) Inne wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że jej przedmiotem jest akt z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dotyczy ustalenia składu Komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Naczelnego Filharmonii im. H. W. w L., z naruszeniem § 4 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i tryby przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2004 r. Nr 154, poz. 1629). Naruszenie wynika z powołania do składu Komisji konkursowej zgłoszonego do jej składu przez Organizację Zakładową NSZZ Solidarność Filharmonii L. D. D., który nie spełnia warunków obiektywizmu i bezstronności. W piśmie z dnia 25 lipca 2018 r. skarżący zgłosił dodatkowo zastrzeżenia także względem innych członków powołanej komisji konkursowej (k. 43 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie (k. 13-16 akt sądowych). Organ zwrócił uwagę, że wprawdzie postępowanie konkursowe jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to jednak nie każda czynność podjęta w toku takiego postępowania może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W konsekwencji organ zarzucił, że powołanie na drodze zaskarżonej uchwały Komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora naczelnego filharmonii – nie należy do aktów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 p.p.s.a., przez co skarga jest niedopuszczalna. Na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na względzie zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, w sprawie niniejszej konieczne było przede wszystkim rozważenie, czy skarga spełnia wymóg jej dopuszczalności, mając na względzie przesłanki przedmiotowe skargi określające od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Stwierdzenie natomiast braku wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia o charakterze przedmiotowym, uniemożliwia nadanie biegu skardze, co skutkuje jej odrzuceniem. Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem skarżący uczynił uchwałę organu wykonawczego samorządu województwa w sprawie powołania członków komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu i wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Filharmonii L.). W omawianej kwestii wymaga zwrócenia uwagi, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości to, że przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe), jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Postępowanie konkursowe tego rodzaju ma na celu rozstrzyganie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, opubl. w ONSAiWSA 2007/1/2, Prok.iPr. - wkł. 2006/12/39, Wokanda 2006/10/34, ZNSA 2006/6/114). Tożsamy charakter sprawy z zakresu administracji publicznej dotyczy konkursu na stanowiska kierownicze w jednostkach, których organizatorem jest też samorząd terytorialny. Jednakże nie każda czynność podejmowana w przebiegu takiego konkursu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie należało mieć bowiem na względzie uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, stanowiącą odpowiedź na zagadnienia prawne związane z procedurą konkursową prowadzącą do powołania dyrektora placówki oświatowej. W ocenie Sądu, powołana uchwała odnosi się również do okoliczności tej sprawy i obrazuje przebieg rozumowań interpretacyjnych, które powinny znaleźć zastosowanie przy ocenie postępowania konkursowego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w instytucji kultury. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że poszczególne akty lub czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń. Organ prowadzący jednostkę organizacyjną ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu. Etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Z powyższych wyjaśnień wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę, a konkurs jest tylko elementem tego postępowania. Sprawę powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury regulują natomiast przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1983, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.o.p.d.k"). Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy. W celu przeprowadzania konkursu (art. 16 ust. 4 u.o.p.d.k.), organizator powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora; 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy, działających w tej instytucji kultury; 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Organizację i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, określił Minister Kultury w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. Nr 154, poz. 1629). Z § 1 powołanego rozporządzenia wynika, że konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, ogłasza właściwy organizator. W postanowieniu o ogłoszeniu konkursu, organizator określa w szczególności formalne kryteria wyboru kandydatów oraz termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego (§ 2 rozporządzenia). W celu przeprowadzenia konkursu (§ 4 rozporządzenia), właściwy organizator: 1) powołuje członków komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją"; 2) określa szczegółowy tryb pracy komisji; 3) wyznacza przewodniczącego komisji spośród jej członków. Do zadań komisji należy: 1) określenie kryteriów oceny przydatności kandydata; 2) przeprowadzenie postępowania konkursowego; 3) sporządzanie protokołów z posiedzeń komisji; 4) przekazywanie wyników konkursu wraz z jego dokumentacją organizatorowi. Po dokonaniu czynności, o której mowa w ust. 1 pkt 4, komisja kończy działalność. W ramach postępowania konkursowego komisja: 1) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie; 2) przeprowadza rozmowę z kandydatem. Analiza przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz przepisów wykonawczych zawartych w powołanym rozporządzeniu wskazuje, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, co świadczy o tym, że nie mają one charakteru samodzielnego i odrębnego. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej, niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję, a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora właściwej jednostki (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/09). Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że czynność właściwego organizatora o powołaniu komisji konkursowej nie jest rozstrzygnięciem mającym postać aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Czynność ta nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy też aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Dlatego kontrolą sądową nie mogą być objęte wszystkie kolejne czynności lub akty wydane w poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Kontrola ta nie obejmuje rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostatecznie rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej, a w jego ramach kontroli podlegają wówczas ewentualne uchybienia przy wyłanianiu komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na końcowy wynik konkursu. Mając zatem na względzie okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że kontroli sądowej mógłby podlegać jedynie akt powołania dyrektora instytucji kultury, jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., który jest wydawany przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie podlega takiej kontroli akt, który zaskarżony został w tej sprawie. W świetle powyższych uwag, wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną, dlatego podlega ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku i art. 58 § 3 p.p.s.a. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był skargę odrzucić, o czym orzekł w postanowieniu.