III SA/Lu 363/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 2 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania postanawia: odrzucić skargę. W [...] kwietnia 2012 r. M. W. skierował za pośrednictwem poczty elektronicznej pismo do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z żądaniem wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych w poprzednich latach. Pismem z [...] maja 2012 r. organ wezwał M. W. do usunięcia braków formalnych pisma poprzez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pozostawił wniosek M. W. bez rozpoznania. W piśmie zawarto pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Na powyższe pismo M. W. wniósł skargę do sądu administracyjnego, podnosząc argumenty o bezprawnym zastosowaniu wobec niego sankcji, pozbawiających należnych dopłat bezpośrednich. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Należy przypomnieć, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.) Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej. Należą do nich m.in. decyzje administracyjne, niektóre postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W badanej sprawie przedmiotem skargi do sądu jest pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. informujące skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania z powodu nie usunięcia wskazanych w piśmie braków formalnych. Podstawą prawną pisma był art. 64 § 2 k.p.a. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie ma formy ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, na które służyłoby zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego. Sporna natomiast jest możliwość uznania takiej czynności za inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wedle wcześniejszego stanowiska doktryny i orzecznictwa zawiadomienie strony o pozostawieniu jej podania bez rozpatrzenia nie podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu. Strona, która uważa, że organ niezgodnie z prawem pozostawił jej podanie bez rozpoznania może natomiast kwestionować jego bezczynność wyrażającą się w niewydaniu decyzji po upływie terminów określonych w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. Wymaga to wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności przysługujących na drodze administracyjnej, a następnie – wniesienia skargi do sądu na bezczynność. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiło się jednak stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886; dostępne również w bazie orzeczeń CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozwijając ten pogląd w innym postanowieniu (z dnia 14 września 2011 r., II GSK 873/10; LEX nr 996976 oraz CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, ze zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cechy pozwalające na zakwalifikowanie jej do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów i również uznaje, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. należy potraktować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w przypadku tego typu aktów i czynności ustawa wprowadza zasadę, zgodnie z którą skargę do sądu można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W badanej sprawie skarżący po otrzymaniu pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 28 maja 2012 r. informującego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania nie występował do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, lecz wniósł skargę do sądu (za pośrednictwem organu). W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że skarżący nie dopełnił obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, otwierającego drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 p.p.s.a.) Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (poza wymienionymi w punktach 1-5 cytowanego przepisu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopełnienie przez skarżącego M. W. wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi, to zaś prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygnięcie sądu w przedstawionej sytuacji nie może być inne niż odrzucenie skargi, tym niemniej należy zwrócić uwagę na błędne pouczenie organu co do możliwości zaskarżenia czynności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonym piśmie z dnia [...] maja 2012 r. zawarł pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, za pośrednictwem organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Pouczenie to ewidentnie mogło wprowadzać skarżącego w błąd, gdyż nie zawierało informacji, że przed wniesieniem skargi do sądu należy uprzednio wezwać organ (Dyrektora Oddziału Regionalnego) do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przedstawione uchybienie organu nie może mieć wpływu na ocenę dopuszczalności skargi w badanej sprawie, tym niemniej – jeśli skarżący wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa – powinno być wzięte pod uwagę, na korzyść skarżącego, przy ocenie zachowania przezeń terminu wezwania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia