III SA/Lu 365/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. kwotę [...] zł z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosty [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 5 października 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował Starostę [...], że w dniu 7 września 2015 r. uprawomocnił się mandat karny nałożony na [...], który w dniu 29 czerwca 2015 r. w miejscowości [...], kierując pojazdem marki [...], przekroczył w obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o 52 km/h. Główny Inspektor wyjaśnił nadto, że mandat wystawiono przy użyciu systemu teleinformatycznego i został on dostarczony [...] korespondencyjnie, a prawo jazdy nie zostało zatrzymane. Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz złożeniu przez stronę postępowania wyjaśnień, Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekł o zatrzymaniu prawo jazdy kategorii B i C [...] na okres 3 miesięcy oraz zobowiązał go do zwrotu prawa jazdy. Decyzji tej Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że prawo jazdy zostaje zatrzymane stronie na okres 3 miesięcy na podstawie art. 102 ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami oraz, że dla ustalenia początku wskazanego w osnowie decyzji 3 – miesięcznego okresu właściwa jest data zwrotu dokumentu do organu. Po rozpatrzeniu odwołania [...] od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosty [...], przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że nie budzi wątpliwości okoliczność przekroczenia przez [...] dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, bez względu na okoliczność, czy przyjął on mandat za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W związku z tym nie istnieje potrzeba prowadzenia na tym etapie postępowania wyjaśniającego odnośnie rzetelności zastosowanego urządzenia pomiarowego prędkości pojazdów i ustalania rzeczywistej prędkości pojazdu, jakim poruszała się strona w dniu zatrzymania prawa jazdy, bowiem takie czynności procesowe mogły być (lub będą) przeprowadzone przed sądem powszechnym w sprawie o wykroczenie w sytuacji odmowy przyjęcia przez stronę mandatu za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ odwoławczy wskazał też, że ani starosta ani samorządowe kolegium odwoławcze nie posiadają uprawnień do kontroli ruchu drogowego, co następuje w postępowaniu mandatowym i ewentualnym późniejszym postępowaniu w sprawie o wykroczenie drogowe przed sądem powszechnym. Przepisy ustawy o kierujących pojazdami, nie pozostawiają zaś organom swobody w ocenie okoliczności danej sprawy, bowiem ustawodawca zastosował w takim przypadku konstrukcję decyzji związanej, a nie uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ administracji publicznej nie może wydać decyzji o innej treści niż wskazana w przepisach prawnych. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że Starosta [...] nieprawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie obliczył okresu zatrzymania prawa jazdy, wynikającego z art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami. Nie wskazał w swoim rozstrzygnięciu (osnowie) terminu, na który prawo jazdy zostało zatrzymane stronie, tj. nie określił początku biegu terminu i daty jego zakończenia, ograniczając się do przytoczenia treści przepisu art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami i stwierdzenia, że prawo jazdy zatrzymuje się na okres 3 miesięcy. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustali początkowy bieg terminu zatrzymania prawa jazdy, wynikający ze stanu faktycznego sprawy i regulujących ten stan przepisów ustawy oraz wskaże go w osnowie swojej decyzji, podobnie jak datę zakończenia biegu trzymiesięcznego okresu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przez to brak ustalenia, z jaką rzeczywiście prędkością poruszał się kierowany przez skarżącego pojazd. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Starosty [...] o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z otrzymaną informacją o przekroczeniu dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym o 52 km/h, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, aby w rozpoznawanej sprawie zasadnym było wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zasadą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź jej uchylenie i zmiana. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Stanowi o tym art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzależnione jest od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie zaś, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie może być więc wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania takiego orzeczenia. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1441/08, SIP Lex nr 597285; wyrok NSA: z dnia 25 maja 1983 r. w sprawie sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 38; wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 222/09, SIP Lex nr 550467). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w istocie podstawę wydania przez SKO decyzji kasacyjnej stanowiła ocena o nieprawidłowym zastosowaniu przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło mianowicie, że Starosta [...] nie obliczył okresu zatrzymania prawa jazdy, poprzez określenie zgodnie z art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami, daty początkowej jego rozpoczęcia i daty jego zakończenia. W kontekście przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie to należy uznać za nieprawidłowe, albowiem jak zostało powiedziane wyżej, podstawę wydania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, może stanowić wyłącznie naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a nie jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze –naruszenie prawa materialnego. Ze wskazanych przez organ odwoławczy motywów uchylenia decyzji Starosty [...] bynajmniej nie wynika, aby Kolegium dopatrzyło się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Drugą przesłanką tego rodzaju rozstrzygnięcia, jest potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. B. Adamiak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz. Wydanie 13 s. 550). Wyrazem tego jest obowiązek organu odwoławczego, wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z decyzji organu odwoławczego nie wynika jednak w jakim zakresie organ pierwszej instancji miałby uzupełnić materiał dowodowy sprawy. Należy przy tym wskazać, że prawidłowa realizacja tego obowiązku wymaga od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie stanu faktycznego obejmującego hipotezę normy prawnej, która w danym stanie faktycznym ma zastosowanie. Innymi słowy organ powinien przeprowadzić wykładnię przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia, odkodowując hipotetyczny stan faktyczny i stosownie do tego stanu wskazać okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia. Wskazanie co do dalszego postępowania, zawarte w zaskarżonej decyzji, nie spełnia wymogu określonego w art. 138 § 2 k.p.a, ponieważ nie uwzględnia stanu faktycznego objętego hipotezą normy stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Konkludując należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki wydania przez ten organ decyzji o charakterze kasacyjnym, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzone przez ten organ naruszenie dotyczy w istocie prawa materialnego, a nie zasad postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, należy stwierdzić, iż organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości, ale z mocy decyzji ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji od uprawnionego podmiotu, który wydał prawomocne rozstrzygnięcie za naruszenie, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo o ruchu drogowym, co wynika z treści przepisu art. art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 541). Tym samym zarzuty skarżącego, dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania oraz ustalenia stanu faktycznego nie mogły przynieść pożądanego skutku. Należy końcowo dodać, że rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną i uchylając tę decyzję, Sąd nie może przesądzać o prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w kwestiach merytorycznych, a więc co do prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego wynikającego z art. 102 ust. 1e ustawy o kierujących pojazdami, gdyż byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy winien mieć na uwadze powyższe rozważania. Jeżeli zatem ponownie zostanie ustalone, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, a jedynie przepisy prawa materialnego, albo jeżeli organ odwoławczy ustali, że przepisy postępowania zostały wprawdzie naruszone, ale możliwe jest uzupełnienie ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wykorzystaniem możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., to wówczas organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformacyjną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 (dwieście) złotych.