III SA/Lu 366/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzje Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. Decyzją dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania E. K. z dnia [...] maja 2009 r. od decyzji Nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej "nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak jelita grubego" - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podnosił, iż sprawy dotyczące chorób zawodowych regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy zwanymi dalej – "narażeniem zawodowym". Z powyższego przepisu wynika, że do rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika muszą być spełnione nierozłączne warunki, a mianowicie rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych, przyczyną zaś tej choroby muszą być czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Spełnienie tylko jednego z tych warunków wyklucza możliwość (nie daje podstaw) rozpoznania u pracownika choroby zawodowej. Natomiast przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że "właściwym (upoważnionym) do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3" tj. w jednostce orzeczniczej I stopnia, którą na terenie województwa l. jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. lub w jednostce orzeczniczej II stopnia, którymi są przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo - rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, a więc Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi lub Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Wszyscy pozostali lekarze medycyny bez względu na stopień naukowy i zajmowane stanowisko, zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, którzy w czasie wykonywania zawodu powezmą podejrzenie choroby zawodowej u pracownika, mają obowiązek zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej i skierowania pracownika do WOMP, celem ustalenia rozpoznania lub wykluczenia podejrzenia. Z "karty oceny narażenia zawodowego" opracowanej przez Kierownika Oddziału Nadzoru Sanitarnego PSSE w L. wynika, że E. K. w czasie pracy narażony był na kontakt z olejami mineralnymi i smarami stosowanymi do konserwacji i zmniejszania tarcia elementów ruchomych w wagonach towarowych, jednak nie ma możliwości jednoznacznego określenia związku przyczynowego warunków środowiska pracy z powstaniem raka jelita grubego. W jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w L., choroby zawodowej "nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy - uznanych za rakotwórcze u ludzi" nie rozpoznano. Z orzeczenia lekarskiego wydanego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie ma podstaw do uznania kontaktu z olejami i smarami E. K. na stanowisku pracy konduktora i kierownika pociągu za przyczynę rozpoznanego u niego "raka jelita grubego". Brak podstaw do rozpoznania u odwołującego się choroby zawodowej "nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy - uznanych za rakotwórcze u ludzi" został potwierdzony przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia tj. przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu w orzeczeniu lekarskim z dnia [...].12.2007 r. wydanym na podstawie dokumentacji medycznej jako odpowiedź na odwołanie od ww. orzeczenia lekarskiego z WOMP. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. wystąpił na podstawie przepisu § 8 ust 2 rozporządzenia do kolejnej jednostki orzeczniczej drugiego stopnia tj. do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o konsultację zebranego materiału dowodowego w sprawie choroby zawodowej E. K. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w piśmie swoim z dnia 19 maja 2008 r. potwierdził na podstawie analizy danych o przebiegu pracy zawodowej i narażenia zawodowego pana E. K., stanowisko WOMP w L. i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu zawarte w wydanych orzeczeniach lekarskich o braku podstaw do uznania rozpoznanego u niego raka jelita grubego za chorobę zawodową. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem IMP w Łodzi, że obowiązujące przepisy prawa dotyczące chorób zawodowych wskazują, iż nowotwór złośliwy może być uznany za chorobę zawodową jeżeli powstał w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi. Wykaz takich czynników stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie substancji, preparatów, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. Nr 280 z 2004 r. poz., 2771). W tym przypadku brak jest potwierdzenia, że E. K. miał kontakt z olejami i smarami, w skład których wchodziły nierafinowane lub średnio rafinowane oleje bazowe, a tylko takie są zaliczane do kat I, - uznanych za rakotwórcze dla ludzi substancji uznanych za złożone substancje ropopochodne. Zdaniem IMP w Łodzi analiza informacji dotyczących oceny rakotwórczego działania różnych substancji zawartych w monografiach publikowanych przez Międzynarodową Organizację Badań nad Rakiem - IARC, (która jest najbardziej kompetentną i miarodajną instytucją zajmującą się tą problematyką, oryginalnych materiałów bibliograficznych otrzymanych z komputerowych baz informacyjnych np. Medline, Taxline, Chemical Abstracts oraz opracowań IMP w Łodzi "krytyczne szacowanie ryzyka zdrowotnego dla czynników rakotwórczych") - wskazuje, że narządem krytycznym rakotwórczego działania olejów mineralnych nierafinowanych lub słabo rafinowanych jest skóra (rak podstawno lub kolczytsokomórkowy). Wyniki badan epidemiologicznych odnośnie lokalizacji nowotworów w narządach wewnętrznych (płuca, przewód pokarmowy w tym jelito grube, układ krwiotwórczy) są kontrowersyjne i nie ma dostatecznych danych wskazujących na wzrost ryzyka zachorowania, co w tej sprawie nie upoważnia do uznania związku przyczynowego choroby z warunkami pracy. Powyższe stanowisko potwierdziła jeszcze raz IMP w Łodzi - jako jednostka orzecznicza drugiego stopnia w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r. wyjaśniając, że: "niezależnie od ostatecznych ustaleń co do klasyfikacji stosowanych wówczas (w czasie pracy p. K.) smarów i olejów (słabo czy wysoko rafinowanych) w rozpatrywanym przypadku nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej ponieważ jelito grube nie jest uznane za narząd docelowy rakotwórczego działania tych substancji". Instytut Medycyny Pracy dodatkowo w piśmie z dnia 12 marca 2009 r. podtrzymał swoją poprzednią opinię o braku podstaw do uznania rozpoznanego u E. K. raka jelita grubego za chorobę zawodową z tego względu, że: karbolineum - substancja stosowana w przeszłości do konserwacji i impregnacji drewna nie jest wymieniona w wykazie kategorii I (substancji rakotwórczych dla ludzi) oraz, że olej napędowy i asfalty bitumiczne nie są uznane za czynniki rakotwórcze dla ludzi a jak wyżej wskazano narażenie na działanie wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, obecnych w smołach i pakach węglowych może powodować nowotwory skóry, płuca i pęcherza moczowego. Z uwagi na powyższe, decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. E. K. nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie bądź wydanie nowej decyzji o stwierdzaniu choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi E. K. podnosił, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, iż nie miał kontaktu z substancjami szkodliwymi dla zdrowia. Zdaniem skarżącego, orzeczenia wydane przez Poradnie Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L., Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi są nieprzydatne dla sprawy bowiem jednostki orzecznicze nie potrafiły jednoznacznie ustalić, jaki był skład oraz charakter smarów, olejów, z którymi podczas pracy miał kontakt. Brak jest ostatecznych ustaleń, co do kwalifikacji smarów i olejów, nie można więc wykluczyć, że nie stanowiły one czynnika powodującego u skarżącego raka jelita grubego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo tylko wyjaśnił, iż w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2009 r. Nr 105, poz. 869, wśród różnych lokalizacji nowotworu (oskrzela, płuca, otrzewna, układ krwiotwórczy, skóra, pęcherz moczowy, wątroba, krtań, nos i zatoki przynosowe) nie uwzględniono nowotworu (raka) jelita grubego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uwzględnił, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie, w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, dalej jako: rozporządzenie o chorobach zawodowych) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie orzeczono, że przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Uzasadniając powyższy wyrok Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia o chorobach zawodowych, art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz. 144, ze zm.). Przepis ten stanowił, że za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy (obecnie: art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy). W konsekwencji powyższego Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy z art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Wywołuje to skutki również w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia o chorobach zawodowych, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z ustawą zasadniczą. Powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ogłoszony został dnia 2 lipca 2008 r. ( Dz. U. Nr 116, poz. 740) i z tym dniem wszedł w życie. Od tego też dnia rozpoczął bieg dwunastomiesięczny termin, po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia o chorobach zawodowych. Utrata mocy obowiązującej wskazanych przepisów nastąpiła zatem dnia 3 lipca 2009 r. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, które zostało uznane za niekonstytucyjne mocą wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie należy, uwzględniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych szczególnie, że w dacie orzekania przez Sąd utraciło ono moc obowiązującą. Wprawdzie, na podstawie art. 145a § 2 K.p.a., skarżący mógł żądać wznowienia postępowania administracyjnego w terminie miesięcznym liczonym od dnia 3 lipca 2009 r., jednakże termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego upłynął w toku toczącego się postępowania sądowego. Powyższe oraz fakt, że skarżący cierpi na określone schorzenie, zaś organ odmówił uznania tego schorzenia za chorobę zawodową, uzasadnia odmowę zastosowania wymienionych przepisów. Wobec powyższego sprawa w przedmiocie stwierdzenia czy skarżąca cierpi na chorobę zawodową winna zostać rozpoznana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. W każdej sprawie mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji oraz art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd z urzędu bada czy akt wykonawczy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest zgodny z Konstytucją oraz z ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności aktu wykonawczego z Konstytucją lub ustawą, sąd może odmówić jego zastosowania, mimo iż akt ten obowiązywałby. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 23/07. Sąd nie musi zatem uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie nie budzi wątpliwości możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny niekonstytucyjnych przepisów aktu wykonawczego, nawet w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niekonstytucyjność rozporządzenia, odroczył termin utraty mocy obowiązującej tego aktu. W takiej sytuacji sądy mogą same zadecydować, jakie przepisy należy zastosować, kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania postanowień ustawy zasadniczej. Należy wówczas uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, Wokanda nr 5 z 2006 r., poz. 35 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 125/07, LEX nr 322105 oraz glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07, ZNSA nr 1 z 2008 r. i J. Trzciński, R. Hauser "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Warszawa 2008 r., str. 70 i 85). Ponadto pogląd, że sprawy dotyczące stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1435/08 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1968/08 (niepublikowane). Z uwagi na odmowę zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., Sąd nie oceniał merytorycznie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu administracji pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.