III SA/Lu 367/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Ułęż z dnia 24 maja 2013 r. nr XXVIII/124/13 w przedmiocie wprowadzenia zmian w uchwale Nr XVI/75/07 z dnia 28.12.2007 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego nauczycielom zatrudnionym w szkołach prowadzonych przez Gminę Ułęż stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem datowanym na 15 stycznia 2014 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę Nr XXVIII/124/13 Rady Gminy Ułęż z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale Nr XVI/75/07 z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wpłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego nauczycielom zatrudnionym w szkołach prowadzonych przez Gminę Ułęż. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Kwestionowaną uchwałą Rada Gminy Ułęż ustaliła wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego i postanowiła o skreśleniu § 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały z 28 grudnia 2007 r. Podstawą prawną uchwały był art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191). W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.; dalej: u.z.z.), bowiem w związku z podjęciem uchwały nie został dopełniony obowiązek opiniowania projektu uchwały przez właściwe władze statutowe związków zawodowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda wskazał, że oceniając, czy projekt uchwały organu samorządu terytorialnego podlega procedurze opiniowania na podstawie ww. przepisu należy badać, czy przedmiot uchwały dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. W świetle ustawy o związkach zawodowych w zakresie zadań związków niewątpliwie mieszczą się zadania dotyczące ściśle interesów zawodowych i socjalnych pracowników obejmujące sprawy związane z zatrudnieniem, warunkami pracy i płacy nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jeżeli w delegacji ustawowej do wydania aktu wykonawczego określi się sprawy przekazane do unormowania organowi samorządu terytorialnego, które wprost będą odnosić się do praw i interesów pracowników, to będzie istniał ustawowy obowiązek zasięgnięcia opinii związków zawodowych o projekcie uchwały podejmowanej w wykonaniu tej delegacji. Do takich uchwał należą podejmowane w oparciu o delegację zawartą w art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela. Zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni wpływa na sytuację pracowników i dotyczy ich praw, a więc związana jest z przedmiotem działania związków zawodowych, co oznacza, że po stronie organu prowadzącego istniał obowiązek uzyskania opinii właściwych statutowo władz związków zawodowych co do projektu przyjętego aktu prawnego. Projekt uchwały powinien być skierowany do władz statutowych organizacji związkowej reprezentatywnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080). Wśród organizacji związkowych, spełniających kryterium reprezentatywności jest m.in. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. W Statucie OPZZ wskazano m.in., że realizuje zadania przez opiniowanie założeń i projektów aktów prawnych. Na mocy Statutu Prezes OPZZ upoważnił zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania w trybie art. 19 u.z.z. założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin, w zakresie objętym zadaniami ZNP. Upoważnienie funkcjonowało w obrocie prawnym w dacie podejmowania skarżonej uchwały. Rada Gminy Ułęż powinna skonsultować projekt uchwały z Zarządem Oddziału ZNP w Rykach. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że takie konsultacje nie zostały przeprowadzone. Projekt uchwały był opiniowany jedynie przez Zarząd Ogniska Gminnego ZNP w Sobieszynie. W ocenie Wojewody organ ten nie może być uznany za odpowiednią władzę statutową uprawnioną do wypowiadania się w imieniu reprezentatywnej organizacji związkowej (OPZZ). Taką władzą jest Zarząd Oddziału, co wynika z zapisów Statutu ZNP, który wskazuje, że do kompetencji tego organu należy reprezentowanie ZNP i jego członków wobec organów prowadzących szkoły i placówki oświatowe na terenie działania oddziału. Ponadto, wynika to ze wspomnianego wyżej upoważnienia udzielonego przez Prezesa OPZZ. Wojewoda podniósł także, że nie został zachowany przewidziany w ustawie o związkach zawodowych tryb uzyskania opinii właściwego związku, brak jest bowiem dokumentu potwierdzającego skierowanie projektu zaskarżonej uchwały do wydania opinii przez związek zawodowym z określeniem odpowiedniego terminu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ułęż wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zaskarżona uchwała została usunięta z obrotu prawnego – została uchylona uchwałą Rady Gminy Ułęż nr XXXIX/170/14 z dnia 21 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzasadnione są zastrzeżenia Wojewody co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Zasadnie organ nadzoru zarzuca wadliwość trybu podejmowania uchwały przez niedopełnienie obowiązku opiniowania projektu uchwały przez właściwe władze statutowe związków zawodowych. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały, oprócz ogólnych przepisów kompetencyjnych ustawy o samorządzie gminnym, był art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela. Przepis ten, w powiązaniu z art. 30 ust. 6 ustawy, zobowiązuje organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do wydania regulaminu określającego wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. Wojewoda nie kwestionuje samych postanowień zaskarżonej uchwały, ile tryb jej uchwalenia. Zdaniem skarżącego projekt przedmiotowej uchwały nie został przekazany do zaopiniowania władzom statutowym związku, co winno nastąpić zgodnie z art. 19 u.z.z. W myśl tego przepisu organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniem związków zawodowych. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika więc, że przedmiotem opinii związków zawodowych są założenia lub projekty tych aktów prawnych, które dotyczą zadań związków zawodowych. Ustawodawca w ustawie o związkach zawodowych postanowił w art. 1, że związek zawodowy jest to organizacja ludzi pracy powołana do reprezentowania ludzi pracy, ochrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych; reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych (art. 4). Mają prawo reprezentowania interesów pracowniczych na forum międzynarodowym (art. 5) oraz współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku (art. 6). Powyższe zagadnienie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. (sygn. akt I OPS 2/10), zgodnie z którą "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazywania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, nie mające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowania, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne to należy je poddać opiniowaniu". Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Należy zwrócić również uwagę na tezę zawartą w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993, I PZP 2/93. Wskazano w niej między innymi, że: "obowiązek zasięgnięcia przez organy samorządu terytorialnego opinii odpowiednich władz statutowych (...) dotyczy założeń lub projektów aktów wykonawczych do ustaw podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego w wykonaniu szczegółowej delegacji ustawowej, jeżeli treść tych aktów odnosi się wprost do przedmiotu działalności związków zawodowych" (por. też wyrok WSA w Lublinie z 19 listopada 2013 r., III SA/Lu 580/13). Biorąc pod uwagę powyższe wskazania nie ulega żadnej wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków pracowniczych, w tym konkretnym przypadku – uprawnień do nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji, zgodnie z wymogami płynącymi z art. 19 u.z.z. projekt uchwały powinien być zaopiniowany przez właściwe organy związku zawodowego. Co istotne, nie chodzi o dowolną organizację związkową, ale o organizację reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych (...). Przepisy ustawy regulujące zagadnienie reprezentatywności organizacji związkowej przedstawił wyczerpująco organ nadzoru w skardze i nie ma potrzeby powielania tej argumentacji. Prawidłowe były tez ustalenia, że wśród organizacji, które aktualnie spełniają kryterium reprezentatywności jest m.in. Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ). Analizując dopełnienie obowiązku zaopiniowania projektu kwestionowanej uchwały należy powołać wyjaśnienia Wójta Gminy Ułęż zawarte w piśmie z 17 września 2013 r. Z pisma tego wynika, że projekt uchwały pozytywnie zaopiniował Zarząd Ogniska Gminnego ZNP w Sobieszynie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jej projekt poddano konsultacjom ze związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach, dla których organem prowadzącym jest gmina Ułęż. Pod uzasadnieniem widnieje odręczna adnotacja o treści: "Uzgodniono z ZNP w dniu 09.05.2013 r.". Widnieje pod nią pieczątka Zarządu Ogniska Gminnego ZNP w Sobieszynie i nieczytelny podpis. W aktach znajduje się również lista obecności na posiedzeniu w dniu 9 maja 2013 r. w sprawie uzgodnienia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego. Na liście widnieje podpis jednego przedstawiciela ZNP, bez dokładniejszego wskazania, jaki organ związkowy reprezentuje. Oceniając powyższe działania sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że ustawowy warunek opiniowania projektu uchwały nie został dopełniony, ze względu na niewłaściwy podmiot wyrażający opinię i niewłaściwy tryb opiniowania. Struktury organizacyjne związków zawodowych są rozbudowane i nie można swobodnie przyjmować, że każda związkowa struktura organizacyjna jest upoważniona do wypowiadania się w imieniu reprezentatywnej organizacji związkowej. Konieczne w tym celu jest dokonanie analizy postanowień statutów organizacji związkowych. Kluczowe w sprawie są dwie regulacje statutowe, powoływane w skardze Wojewody. Po pierwsze, w myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 Statutu OPZZ organizację tą reprezentować mogą m.in. inne osoby, w granicach upoważnień udzielonych przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego OPZZ. W oparciu o tą delegację, Prezes OPZZ upoważnił zarządy oddziałów ZNP do opiniowania w trybie art. 19 u.z.z. aktów prawnych wydawanych przez organy gminy w sprawach objętych zadaniami ZNP. Z kolei Statut ZNP przypisuje zarządom oddziałów kompetencje m.in. do reprezentowania ZNP i jego członków wobec organów prowadzących szkoły i placówki oświatowe na terenie działania oddziału (art. 52 ust. 1 pkt 1). Z powyższych regulacji statutowych wynika, że Zarząd Ogniska Gminnego ZNP w Sobieszynie nie był upoważniony do zaopiniowania projektu kwestionowanej uchwały w trybie art. 19 u.z.z. Takie kompetencje, jak trafnie wskazuje Wojewoda, miał Zarząd Oddziału ZNP w Rykach. Trafnie wskazuje również Wojewoda, że nie została dopełniona procedura opiniowania zaskarżonej uchwały, określona w art. 19 ust. 2-3 u.z.z. Z przepisów tych wynika, że założenia lub projekt aktu prawnego powinien być skierowany do odpowiednich władz statutowych związku (w tym na odpowiedni adres elektroniczny wskazany przez właściwy organ statutowy związku). Organ kierujący projekt powinien określić termin przedstawienia opinii, zasadniczo nie krótszy niż 30 dni. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Opisane wyżej czynności podjęte przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę bez wątpienia nie odpowiadały przedstawione procedurze. Należy przy tym podkreślić, że procedura ta nie powinna być traktowana jako zbyteczna formalność, którą można pominąć bez poważniejszych konsekwencji. Jej zachowanie ma gwarantować rzeczywisty udział odpowiedniej, reprezentatywnej organizacji związkowej w kształtowaniu przyszłej regulacji prawnej dotyczącej interesów zawodowych i socjalnych pracowników, których związek reprezentuje. Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie dopełniono obowiązku przedstawienia uchwały do zaopiniowania przez związki zawodowe spełniające kryterium reprezentatywności, nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. Tym samym należy uznać, że Rada Gminy Ułęż nie wypełniła obowiązku wynikającego z ustawy, nie zapewniła udziału związku zawodowego w procesie legislacji. Zatem istotnie naruszyła prawo (por. także wyrok NSA z 19 grudnia 1991 r. SA/Kr 1512/91). Z tej racji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w całości podjęta została z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 19 u.z.z. Stwierdzenie powyższego w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie sądu niemożliwe jest uwzględnienie wniosku Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, o umorzenie postępowania. Wbrew argumentom Rady postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe na skutek uchylenia zaskarżonej uchwały – uchwałą z 21 marca 2014 r. W ugruntowanym już orzecznictwie w tej kwestii podkreśla się, że samo w sobie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przez sądem bezprzedmiotowym, jeżeli uchwała obowiązywała przez jakiś okres czasu i wywołała określone skutki prawne (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 344/08 – Lex nr 434897, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 – Lex nr 327767). Uchylenie uchwały przez organ, który ją wydał wywołuje skutki ex nunc, na przyszłość, od momentu wejścia w życie uchwały uchylającej. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc, z mocą wsteczną, od momentu jej podjęcia. Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 10 lipca 2013 r. i obowiązywała aż do 27 maja 2014 r. W świetle powyższej argumentacji jej uchylenie nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.