III SA/Lu 377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2011r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia[...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u B. W. choroby zawodowej w postaci: "Przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym". Powyższa decyzja została uchylona decyzją L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Przyczyną uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji było oparcie rozstrzygnięcia na karcie oceny narażenia zawodowego sporządzonej niezgodnie z przepisami. Organ odwoławczy zalecił również w toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalenie, czy wyniki badań foniatrycznych, na które powołuje się strona były uwzględnione w orzeczeniu lekarskim jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia. Organ zalecił również wystąpienie do tej jednostki o uzupełnienie orzeczenia i wyjaśnienie, czy wspomniane wyniki badań dają podstawę do zmiany orzeczenia lekarskiego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], ponownie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u B. W. choroby zawodowej narządu głosu. W odwołaniu od decyzji B. W. zarzuciła sprzeczność ustaleń organu z wynikami badań specjalisty z zakresu laryngologii i foniatrii, który rozpoznał u niej guzki głosowe, wymienione w wykazie chorób zawodowych. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do ustaleń poczynionych na bazie zgromadzonego materiału dowodowego organ wskazał, że B. W. w latach 1983-1987 wykonywała pracę nauczyciela w Zbiorczej Szkole Gminnej w T., a następnie w okresie od 1988 do 2009 r. pracowała również jako nauczycielka w Przedszkolu Miejskim w T. Była zatrudniona w wymiarze pełnego etatu i prowadziła zajęcia z dziećmi w ilości 4 do 5 godzin dziennie. Ponadto, jak wynika z karty oceny narażenia zawodowego wykonywała pracę w godzinach nadliczbowych. W okresie pracy na stanowisku nauczyciela zarówno w szkole, jak i w przedszkolu pracowała w narażeniu na nadmiemy wysiłek głosowy. Organ odwoławczy podniósł, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika oprócz istniejącego narażenia w ramach wykonywanej pracy jest rozpoznanie choroby zawodowej przez jednostki do tego upoważnione. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2010 r. nie rozpoznał choroby zawodowej narządu głosu u B. W., a jedynie przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani. Podobne stanowisko zajął Instytut Medycyny Pracy w Ł. w swoim orzeczeniu z dnia [...] października 2010 r. rozpoznając przewlekłe proste zapalenie krtani. Obie jednostki orzecznicze przed wydaniem orzeczeń zweryfikowały posiadaną dokumentację medyczną z poradni laryngologicznych, w których leczyła się strona. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. strona podnosi, iż specjalista - prof. dr hab. G. N. rozpoznała u niej schorzenie (guzki głosowe) wymienione w wykazie chorób zawodowych i na tej podstawie ubiega się o stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu. Organ podniósł, że badania przeprowadzone przez uprawnione jednostki orzecznicze obydwu stopni nie potwierdziły diagnozy postawionej przez prof. N. Upoważnione jednostki orzecznicze pierwszego i drugiego stopnia w orzeczeniach lekarskich, a także w uzupełnieniach do tychże orzeczeń nie rozpoznały u B. W. choroby zawodowej. Organ wskazał przy tym, że jednostki orzecznicze zatrudniają lekarzy posiadających specjalistyczne kwalifikacje w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych. Organ stwierdził, że jednostka chorobowa rozpoznana u B. W. tj. przewlekłe proste zapalenie krtani nie jest schorzeniem uznanym za chorobę zawodową zgodnie z wykazem chorób zawodowych będącym załącznikiem do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, iż jednostki orzecznicze przeprowadziły samodzielnie badania m.in. ocenę wydolności głosowej krtani metodą wideo stroboskopową, które pozwoliło na postawienie diagnozy. W wyniku tych badań stwierdzony został "przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani" ("przewlekłe proste zapalenie krtani" - IMP w Ł.). Wyniki badań oraz zaświadczenia dołączone do odwołania były weryfikowane przez jednostki orzecznicze na co wskazują daty wydanych orzeczeń lekarskich, pismo strony z dnia [...] marca 2011 r. oraz pismo WOMP z dnia [...] marca 2011 r. W sprawie choroby zawodowej B. W. nie zachodzą wątpliwości, co do dokonanego rozpoznania, gdyż jednostki orzecznicze obydwu stopni zajęły jednoznaczne stanowisko w kwestii braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W skardze do sądu administracyjnego B. W. ponownie podniosła argumenty o sprzeczności rozstrzygnięć organów z wynikami badań specjalisty laryngologa i foniatry – prof. N., która potwierdziła występowanie guzków głosowych i brak zamknięcia na całej długości głośni. Skarżąca podniosła, że będąc obecnie na emeryturze nadal odczuwa dolegliwości ze strony narządu głosu. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skarżącej, podniósł, iż rozpoznanie niedomykalności fonacyjnej głośni oraz guzków głosowych przez prof. N. nie może służyć jako rozpoznanie choroby zawodowej z uwagi na to, że specjalista ten nie jest zatrudniony w jednostce orzeczniczej uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych. Z kolei odczuwane przez skarżącą dolegliwości są wynikiem potwierdzonych przez jednostki orzecznicze schorzeń, nie mających jednak charakteru chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas można ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym do prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Postępowanie w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. U. Nr 105, poz. 869), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych zawarty jest w załączniku do rozporządzenia. W punkcie 15 załącznika za choroby zawodowe uznano przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Rozporządzenie to obowiązuje od dnia 3 lipca 2009 r. Dla stwierdzenia przez organ administracji choroby zawodowej konieczne jest zatem ustalenie występowania przynajmniej jednego z wymienionych w wykazie schorzeń. Ustalenia tego dokonują lekarze specjaliści. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych wydają orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim" (§ 6 ust. 1). Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do złożonej przez stronę dokumentacji lekarskiej. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II OSK 635/08 oraz z 5 listopada 1998 r. I SA 1200/98, wyrok z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 701/99; http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W sprawie niniejszej orzeczenie lekarskie, wydane przez uprawnione jednostki nie odniosły się w sposób należyty do dokumentacji lekarskiej przedstawionej przez skarżącą. Uzasadniając swoje stanowisko w orzeczeniu z dnia [...] maja 2010 r. jednostka orzecznicza I stopnia – Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. ogólnikowo tylko stwierdził, że rozpoznanie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej postawiono na podstawie wyników przeprowadzonych badań oraz analizy dostarczonej dokumentacji z wymienionych w orzeczeniu jednostek, bez bliższego określenia dat, z jakich pochodzi ta dokumentacja oraz opisu stwierdzonych w niej schorzeń. Również w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia – Instytutu Medycyny Pracy im, Prof. J. Nofera w Ł. ogólnikowo tylko stwierdzono, że wnioskowanie w toczącym się postępowaniu diagnostyczno-orzeczniczym oparte jest o wyniki badania laryngologicznego, foniatrycznego i wideostroboskopowego oraz o analizę dołączonej dokumentacji lekarskiej. Takie ogólnikowe odniesienie się do dokumentacji lekarskiej nie jest wystarczające. Tym bardziej, iż skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podnosiła, iż lekarz foniatra pod którego opieką lekarską pozostaje, rozpoznał u niej w oparciu o badania foniatryczne i stroboskopowe, chorobę – guzki głosowe - wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia. W orzeczeniu lekarskim powinno być zawarte szczegółowe omówienie przebiegu leczenia i wyników badań wykonywanych przez skarżącą w innych niż jednostka orzecznicza I i II stopnia poradniach, szpitalach czy gabinetach lekarskich, wyjaśnienie wszystkich wątpliwości oraz przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Późniejsze pismo z dnia [...] marca 2011 r. jednostki orzeczniczej I stopnia – Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy L. stanowiące uzupełnienie orzeczenia lekarskiego w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie ustosunkowuje się do dokumentacji medycznej przedstawionej przez skarżącą, a w szczególności do wyników badań stroboskopowych z 22 września 2009 r. oraz foniatrycznych z 16 lipca i 20 sierpnia oraz 2 września 2009 r. , ogólnikowo tylko stwierdzono, że "nie widzi podstaw do zmiany orzeczenia Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. oraz, iż dołączone wyniki badań były uwzględnione w wydanym orzeczeniu". Jednostka orzecznicza II stopnia Instytut Medycyny Pracy w Ł. w wydanym orzeczeniu z dnia [...] października 2010 r., nie wyjaśnił czy powyższe badania lekarskie skarżącej z 2009 r. były jej znane przy wydawaniu opinii. Swoje orzeczenie ta jednostka orzecznicza II stopnia oparła tylko o badanie, które sama przeprowadziła nie ustosunkowała się natomiast w ogóle do innej dokumentacji medycznej , która została jej przestawiona przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. W tej sytuacji nie można uznać, iż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 k.p.a. Nie sposób też podzielić dokonanej przez organy oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a., nakłada na organy obowiązek oceny wszystkich dowodów, a więc zarówno orzeczeń lekarskich, jak i dowodów przedstawianych przez stronę. Ocena ta powinna być oparta o analizę całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko poszczególnych dowodów, wybranych przez organ. Oceniając w rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie organ nie mógł nie zauważyć ich lakoniczności, ogólnikowości i braku wyjaśnienia podstawowych dla sprawy kwestii. Organ nie miał zatem podstaw do uznania orzeczenia lekarskiego za wiarygodne i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności i uzupełnią materiał dowodowy, w szczególności poprzez zażądanie wyczerpującego uzasadnienia stanowiska jednostek orzeczniczych oraz ustosunkowania się przez nie do wyników badań skarżącej z lipca, sierpnia i września 2009 r. Ponownie podkreślić należy, że wprawdzie organ nie jest w stanie samodzielnie orzekać o istnieniu lub braku choroby zawodowej, powinien jednak pamiętać, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji ma prawo - poza zwróceniem się do jednostek orzeczniczych - podjąć także inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.