III SA/Lu 379/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędziowie NSA Witold Falczyński,, SO del. Robert Hałabis, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Dorohusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 1 czerwca 2011 r. nr NK-II.4131.213.2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej u.s.g.), Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność uchwały Nr IX/44/2011 Rady Gminy Dorohusk z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że Rada Gminy Dorohusk działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm. dalej – u.s.o.) podjęła uchwałę, która stanowi o likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce z dniem 31 sierpnia 2011 r. Zgodnie z § 2 tej uchwały uczniom zapewniono możliwość kontynuowania nauki w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Dorohusku - Szkoła Podstawowa. Wojewoda Lubelski stwierdził, że w myśl art. 59 ust. 1 u.s.o., szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W myśl art. 5c pkt 1 u.s.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 59 ust. 1 wykonuje rada gminy. Organ wskazał, że z regulacji prawnej zawartej w art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. wynika, iż proces likwidacji szkoły publicznej następuje w dwóch etapach. Procedura musi się rozpocząć od podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły a następnie organ prowadzący szkołę ma obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji, powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty. Mając na uwadze powyższą procedurę, zauważył, że rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NK-11.4131.147.2011 z dnia 31 marca 2011 r. Wojewoda Lubelski na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. stwierdził nieważność uchwały Nr VI/23/11 Rady Gminy Dorohusk z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce, o której to szkole mowa w obecnie unieważnionej uchwale. Rada Gminy Dorohusk, podejmując tamtą uchwałę, zobowiązana bowiem była określić termin planowanej likwidacji szkoły, przy czym w myśl przepisów ustawy o systemie oświaty musi to być koniec roku szkolnego, czego nie uczyniła - istotnie naruszając w ten sposób przepis art. 59 ust. 1 w związku z art. 63 u.s.o. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Gminę Dorohusk do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uchwała Nr IX/44/2011 Rady Gminy Dorohusk z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce została podjęta pomimo tego, iż na zasadzie art. 92 ust. 1 u.s.g., z mocy prawa wstrzymane zostało wykonanie uchwały Nr VI/23/11 Rady Gminy Dorohusk z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji tej szkoły. Wojewoda nie zgodził się z argumentacją pełnomocnika skarżącej gminy, jakoby kwestionowana uchwała była prawidłowa ponieważ "skoro stan wstrzymania wykonania uchwały powstaje z chwilą doręczenia organowi rozstrzygnięcia nadzorczego, a rozstrzygnięcie to jest datowane na dzień 31 marca 2011 r. to w niniejszej sprawie nie może być mowy o wstrzymaniu wykonania uchwały, gdyż w dacie doręczenia jej postanowienia zostały już wykonane. Dopiero uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego lub oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd administracyjny na uchwałę rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły skutkowałoby jej nieważnością, a tym samym wstrzymało możliwość realizowania procesu likwidacji szkoły". Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Dorohusk wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzuciła rażące naruszenie: - art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa; - art. 92 ust. 1 u.s.g poprzez uznanie, iż nieprawomocne stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły uniemożliwiało podjecie zaskarżonej uchwały, - art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie samodzielności gminy wyznaczonej i chronionej zapisami Konstytucji RP. Jednocześnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że akt organu gminy nie traci mocy obowiązującej z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż w razie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu, sąd może je uchylić, co oznacza przerwanie wywoływania skutku prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje bezpośredni skutek prawny dopiero od chwili uprawomocnienia się, co następuje w przypadkach wymienionych w art. 98 ust. 5 u.s.g. Innymi słowy akt organu gminy nie traci mocy z dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W niniejszej sprawie rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia 31 marca 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały rady gminy z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji szkoły z uwagi na jego zaskarżenie nie jest dotychczas prawomocne. Do czasu wniesienia skargi Sąd nie rozpatrzył wniesionej przez skarżącą skargi. Ponadto, uchwała w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest uchwałą intencyjną i jako taka w ogóle nie podlega wykonaniu. W niniejszej sprawie oznacza to tyle, iż zupełnie bezpodstawne są twierdzenia organu nadzoru, iż uchwała w sprawie likwidacji szkoły została wydana na podstawie uchwały w sprawie zamiaru jej likwidacji i pomiędzy tymi uchwałami istnieje ścisły i nierozerwalny związek. Każda bowiem z tych uchwała jest samodzielnym i autonomicznym aktem prawnym zawierającym dodatkowo odmienne rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 263/11 oddalił skargę Rady Gminy Dorohusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 31 marca 2011 r. nr NK-II.4131.147.2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr VI/23/11 Rady Gminy Dorohusk z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego, które to naruszenie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru. Podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 W myśl art. 91 ust. 2 u.s.g., organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie, natomiast art. 92 ust. 1 u.s.g. stanowi, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przedmiotem sporu w niniejszej skardze jest to, czy wojewoda mógł stwierdzić nieważność uchwały rady gminy pozostającej w związku z uchwałą podjętą wcześniej przez tą radę, co do której organ nadzoru orzekł o jej nieważności - z tym, że orzeczenie to w dacie wydania aktu nadzoru nie miało waloru prawomocności. Pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. W sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. Gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym. Konstrukcja prawomocności i związanej z nią wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego jawi się jako zasadnicza gwarancja poszanowania zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, bowiem do czasu rozstrzygnięcia sporu przez sąd lub bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi, rozstrzygnięcie nadzorcze jeszcze nic nie zmienia w obowiązującym stanie prawnym. Nieprawomocne rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność określonej uchwały wywołuje natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. skutki jak postanowienie o wstrzymaniu wykonania uchwały organu gminy. Stan taki trwa do uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozbawia jednakże organu nadzoru możliwości podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w określonym terminie albowiem brak prawomocności rozstrzygnięcie nadzorczego w jednej sprawie nie wyklucza prowadzenia działalności nadzorczej w innej z nią powiązanej. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda w ramach nadzoru może orzec o nieważności uchwały w całości lub części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru może jedynie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przyjęcie zatem stanowiska prezentowanego w skardze powodowałoby, niemożność realizowania ustawowych zadań organu nadzoru, albowiem upływ terminu o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wykluczałby możliwość wydania stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym inną kwestią jest prawomocność rozstrzygnięcia nadzorczego i skutki prawne z tym związane a inną kwestią jest możliwość podejmowania działania nadzorczego w odniesieniu do konkretnie oznaczonej uchwały tylko wyłącznie w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. Brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego w jednej sprawie pozwala na podjęcie innego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie z nią powiązanej, co stanowi realizacje uprawnień nadzorczych organu administracji rządowej w trybie przepisów u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1143/10 publ. na stronach internetowych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Dlatego też w tych okolicznościach sprawy należy stwierdzić, że niezależnie od faktu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 31 marca 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Dorohusk z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce nie było prawomocne, Wojewoda Lubelski mógł wydać w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Dorohusk z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce. Prawidłowo przy tym wywiódł, że w związku ze stwierdzeniem w dniu 31 marca 2011 r. nieważności uchwały Rady Gminy Dorohusk z dnia 22 lutego 2011 r., od dnia doręczenia organowi gminy aktu nadzoru w tej sprawie do dnia stwierdzenia prawomocności tego aktu, uchwała nie powinna zostać wykonana. Jej wykonanie doprowadzić może bowiem do likwidacji szkoły z niezachowaniem trybu określonego w art. 59 ust. 1 u.s.o. skoro w uchwale Rady Gminy Dorohusk z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. Piotra Szydłowskiego w Michałówce nie określono terminu planowanej likwidacji. Tym samym zawiadomienie o tym fakcie określonego w powołanym wyżej przepisie kręgu osób było nieprawidłowe. Nie zasadne jest przy tym stanowisko rady gminy, że skoro uchwała o planowanej likwidacji szkoły jest uchwałą intencyjną to nie podlega wykonaniu. Zauważyć bowiem należy, że już podjęcie działań mających na celu powiadomienie o likwidacji szkoły określonego kręgu osób mieści się w zakresie wykonania takiej uchwały. Biorąc po uwagę powyższe, nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP gdyż pomimo chronionej tymi przepisami samodzielności gminy, jej organy nie są zwolnione od przestrzegania unormowań zawartych w wydanych przez powołane do tego organy aktach prawnych. Z tych też względów Sąd uznał, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Lubelski nie naruszył wymienionych w skardze przepisów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.