III SA/Lu 384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia SO del. Robert Hałabis, po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. O. na pismo Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2011 postanawia: odrzucić skargę. We wniosku z dnia 11 maja 2011 r. J. O. wystąpiła o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, między innymi w zakresie jednolitej płatności obszarowej. Pismem z dnia 31 maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Agencja lub ARiMR) w Ł. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 1 lipca 2011 r., strona wniosła o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przywrócenia terminu. W wyniku zażalenia strony postanowieniem Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 14 października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał stronę do usunięcia braków formalnych prośby o przywrócenie terminu. W dniu 2 listopada 2011 r. strona złożyła poprawiony wniosek o przyznanie płatności. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Po rozpatrzeniu zażalenia strony Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. poinformował stronę, że jej wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nie usunięcia wskazanych w tym piśmie braków formalnych. Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. sprecyzowanym następnie pismem z dnia 5 czerwca 2012 r., które skierowane zostało do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR skarżąca J. O. wystąpiła o przyznanie jej należnych płatności za rok 2011. Strona wniosła, aby jej pismo potraktować jako skargę do sądu administracyjnego i w konsekwencji przekazać do właściwego sądu. W odpowiedzi na skargę Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy przypomnieć, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP; art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej. Należą do nich m.in. decyzje administracyjne, niektóre postanowienia oraz inne aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skierowanej do Sądu jest pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia 13 marca 2012 r. informujące skarżącą, że jej wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieusunięcia wskazanych w piśmie braków formalnych. Jako podstawę prawną pisma wskazano przepis art. 64 § 2 k.p.a. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie ma formy ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, na które służyłoby zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Sporna natomiast jest możliwość uznania takiej czynności za inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegającą zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wedle wcześniejszego stanowiska doktryny i orzecznictwa zawiadomienie strony o pozostawieniu jej podania bez rozpatrzenia nie podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu. Strona, która uważa, że organ niezgodnie z prawem pozostawił jej podanie bez rozpoznania może natomiast kwestionować jego bezczynność wyrażającą się w niewydaniu decyzji po upływie terminów określonych w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. Wymaga to wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności przysługujących na drodze administracyjnej, a następnie – wniesienia skargi do sądu na bezczynność. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiło się jednak stanowisko, zgodnie z którym pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886; dostępne również w bazie orzeczeń CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozwijając ten pogląd w innym postanowieniu (z dnia 14 września 2011 r., II GSK 873/10; LEX nr 996976 oraz CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Prawo strony do tego żądania wynika z art. 61 § 1 k.p.a. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest też czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, ze zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, jest wreszcie podejmowana w sprawie indywidualnej. Posiada zatem wszystkie cech pozwalające na zakwalifikowanie jej do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów i również uznaje, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. należy potraktować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w przypadku tego typu aktów i czynności ustawa wprowadza zasadę, zgodnie z którą skargę do sądu można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca po otrzymaniu pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia 13 marca 2012 r. informującego o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania, nie występowała do tego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jej pismo z dnia 12 kwietnia 2012 r. jest zatytułowane jako skarga i – co istotniejsze – skierowane zostało do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR. Nie da się tego pisma żadną miarą potraktować jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które powinno być przecież skierowane do tego organu, któremu naruszenie prawa się zarzuca (Kierownika Biura Powiatowego ARiMR), a nie do organu wyższego stopnia. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby skarżąca dopełniła obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co dopiero otwierałoby jej drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 p.p.s.a.) Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (poza wymienionymi w punktach 1-5 powołanego przepisu) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopełnienie przez skarżącą J. O. wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., skutkuje niedopuszczalnością wniesienia skargi, to zaś prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygnięcie Sądu w przedstawionej sytuacji nie może być inne niż odrzucenie skargi, tym niemniej należy zwrócić uwagę na błędne pouczenie organów co do możliwości zaskarżenia czynności pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w piśmie z dnia 13 marca 2012 r. nie zawarł żadnego pouczenia. Z kolei Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia 16 maja 2012 r. wzywającym do sprecyzowania charakteru pisma strony z dnia 12 kwietnia 2012 r., wskazał ogólnie, że "pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania może być kwestionowane przez stronę w trybie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Wyjaśnienie to mogło wprowadzać skarżącą w błąd, gdyż nie zawierało informacji, że przed wniesieniem skargi do sądu należy uprzednio wezwać organ (Kierownika Biura Powiatowego) do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przedstawione uchybienie organu nie może mieć jednak wpływu na ocenę dopuszczalności skargi w badanej sprawie, tym niemniej może stanowić podstawę ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a, o ile z takim wezwaniem skarżąca wystąpi do właściwego organu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.