III SA/Lu 389/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzja Dyrektora L.Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oddala skargę Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania C.N., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], o odmowie przyznania renty strukturalnej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 1 września 2010 r. C. N. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Wniosek poddano weryfikacji w trybie określonym w § 19 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych). W wyniku obliczenia punktów w oparciu o kryteria zawarte w § 19 ust. 5 rozporządzenia wnioskodawca uzyskał łączną liczbę 16,41 punktów, na co złożyły się: - za powierzchnię użytków rolnych, zadeklarowanych do przekazania, wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego - 0,00 pkt; - za powierzchnię użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego po powiększeniu lub zadeklarowana do przekazania na rzecz następcy - 11,41 pkt; - za przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz osoby fizycznej poniżej 40 roku życia - 5,00 pkt; - za przekazanie następcy gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych większej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju - 0,00 pkt. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił C. N. przyznania renty strukturalnej, z uwagi na to, że nie zmieścił się on w limicie środków na działania "Renty strukturalne" określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 388, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie podziału środków PROW). W odwołaniu od decyzji C. N. podniósł zarzut naruszenia zasady równości przy przyznawaniu środków, ze względu na to, że inny rolnik, który uzyskał taką samą liczbę punktów, otrzymał rentę strukturalną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego. Powołując się na wniosek oraz załączone do niego dokumenty organ wskazał, iż C. N. wraz z małżonką wyraził wolę przekazania swojego gospodarstwa rolnego na powiększenie gospodarstwa rolnego J. Z. Łączna powierzchnia użytków rolnych zadeklarowanych do przekazania wynosi 7,11 ha. Łączna powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład posiadanego przez przejmującego gospodarstwa rolnego wynosi 5,5597 ha. Wreszcie łączna powierzchnia użytków rolnych powstałego gospodarstwa rolnego wynosi 12,6697 ha. Organ powołał przepisy określające kryteria oceny wniosków, na podstawie których ustalono łączną liczbę punktów dla wnioskodawcy - 16,41. Wskazał także, iż zgodnie z ogłoszeniem Prezesa ARiMR z dnia 17 września 2009 r. średnia powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju wynosi 10,15 ha, natomiast średnia powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie rolnym w województwie l. wynosi 7,40 ha. W dalszej kolejności organ wskazał, iż na podstawie 19a ust. 8 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych Prezes ARiMR w dniu 28 stycznia 2011 r. podał do publicznej wiadomości informację o kolejności wnioskodawców, którym będzie przysługiwała renta strukturalna w poszczególnych województwach. W województwie l. wnioskodawcom, którzy uzyskali co najmniej 16,46 punktów wydane zostały postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej, gdyż mieszczą się w limicie środków dla działania "Renty strukturalne" określonym we wspomnianym wyżej rozporządzeniu w sprawie podziału środków PROW. W wyniku aktualizacji listy rankingowej, w związku ze stwierdzonymi przypadkami śmierci wnioskodawców lub wycofania wniosku, kryterium brzegowe ustalono na 16,41 punktów. Odnosząc się do zarzutów odwołania, związanych z naruszeniem zasady równości, organ wskazał, że C. N. na liście rankingowej wniosków o rentę strukturalną województwa l. znalazł się na pozycji 861, E. D. na pozycji 859, zaś L. W. - na pozycji 860. Wszyscy uzyskali taką samą liczbę punktów - 16,41. Zgodnie z § 19a ust. 3 rozporządzenia w sprawie rent strukturalnych w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej. C. N. zadeklarował do przekazania 7,11 ha użytków rolnych, zaś E. D. - 9,51 użytków rolnych. W związku z tym Pan D. znalazł się na pozycji wyższej na liście, pomimo uzyskania takiej samej liczby punktów. E. D. był ostatnim na liście beneficjentem, którego wniosek mieścił się w limicie środków dla województwa l. i otrzymał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. Z kolei C. N., choć uzyskał taką samą liczbę punktów, nie zmieścił się z podanych wyżej przyczyn w limicie środków, co musiało skutkować odmową przyznania renty. W świetle obowiązujących przepisów nie było możliwości wydania decyzji zgodnej z interesem strony. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR C. N. zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji oraz punktów 6 i 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia ... poprzez nierówne traktowanie podmiotów wobec prawa. Skarżący podniósł, iż powinien był otrzymać rentę, ponieważ spełnił ustawowe warunki, zaś rozporządzenie wykonawcze ministra nie może wprowadzać dodatkowych warunków uzależniających przyznanie renty od miejsca na liście ułożonej według punktacji. Minister wydając rozporządzenie w sprawie rent strukturalnych przekroczył zakres upoważnień i uregulował kryteria dostępu do programu w sposób sprzeczny z rozporządzeniem nr 1698/2005, naruszając zasady równości i niedyskryminacji. Przepisy rozporządzenia ministra jako sprzeczne z aktem wyższego rzędu nie mogą być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie przyznania renty strukturalnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe, tj. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, Sąd uznał, iż decyzja ta jest prawidłowa. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo, a dodatkowo – nie jest on przedmiotem sporu pomiędzy Stronami. Spór dotyczył natomiast okoliczności prawnych w zakresie dotyczącym przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do renty strukturalnej, w szczególności w odniesieniu do wymagań, które dotyczą osób z taką samą liczbą punktów. Należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.), wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427). Przepisy powyższe stanowią uzupełnienie stanu prawnego wynikającego z rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.05.277.1), a także rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Powołane wyżej przepisy wskazują, że niewystarczające jest oparcie stanu prawnego dotyczącego materii rent strukturalnych wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego z pominięciem prawa pierwotnego i wtórnego Unii Europejskiej. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że na mocy Traktatu Akcesyjnego z chwilą przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zaczęło w Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązywać prawo wspólnotowe. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.05.277.1), a także rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Rozporządzenia, jako akty wtórnego prawa wspólnotowego, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nakazuje stanowienie i interpretację prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym, w tym z rozporządzeniami. Podkreślić należy także, iż co do zasady rozporządzenia wspólnotowe mają przymiot bezpośredniej skuteczności i nie jest dopuszczalne normowanie tego samego przedmiotu aktami prawnymi wydawanymi na poziomie krajowym. W jednym z orzeczeń Europejski Trybunał Sprawiedliwości zastrzegł, że chociaż ze względu na samą istotę rozporządzeń i ich funkcji "w systemie źródeł prawa wspólnotowego, postanowienia rozporządzeń wywierają natychmiastowy skutek w krajowych systemach prawnych, bez konieczności podejmowania przez władze krajowe środków wykonawczych, to jednak niektóre spośród ich postanowień mogą wymagać, dla prawidłowej implementacji, podjęcia środków wykonawczych przez te państwa (Por. orzeczenie w sprawie C-403/98 Azienda Agricola Monte Arcosu p. Regione Autonomia della Sardegna [2001] ECR I-103 [za:] de Burca... 3rd ed. j. w., przypis 35 s. 190)". W orzeczeniu z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Variola [Zb. Orz. 1973, s. 981], ETS stwierdził co prawda, że istnieje zakaz podejmowania przez państwa członkowskie działań implementujących rozporządzenie, którego przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia ale dodał, że nie jest on absolutny, jeśli co innego stanowi w tym zakresie samo rozporządzenie. Taka właśnie jak w powołanych orzeczeniach ETS sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Rozporządzenie Rady (WE) 1698/2005 w art. 11 ust. 1 i 2 stanowi, iż każde Państwo Członkowskie przedkłada krajowy plan strategiczny, wskazując priorytety działania EFRROW oraz danego Państwa Członkowskiego, uwzględniając strategiczne wytyczne Wspólnoty, ich szczegółowe cele, wkład EFRROW i inne środki finansowe. "Krajowy plan strategiczny zapewnia, że pomoc wspólnotowa dla rozwoju obszarów wiejskich jest spójna ze strategicznymi wytycznymi Wspólnoty oraz że wszystkie priorytety wspólnotowe, krajowe i regionalne podlegają koordynacji. Krajowy plan strategiczny jest narzędziem odniesienia dla przygotowywania programowania EFRROW. Jest on wdrażany poprzez programy rozwoju obszarów wiejskich". Niektóre zagadnienia Rozporządzenie 1698/2005 normuje szczegółowo, w związku z czym powtarzanie tych wymagań w regulacjach na poziomie krajowym nie było konieczne. W odniesieniu do innych zagadnień, unormowania mają charakter ramowy, bardziej ogólny, określają cele, zasady udzielania pomocy w rolnictwie, a ich realizacja wymaga unormowań w prawie krajowym w zakresie koniecznych środków wykonawczych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w pkt 55 i 56 preambuły stanowi, iż roczne środki przydzielone Państwu Członkowskiemu (...) powinny być ograniczone do pułapu określonego według jego zdolności absorpcji. " Do celów indykatywnego podziału przydzielonych środków dostępnych dla Państw Członkowskich powinny zostać ustanowione kryteria według obiektywnej i przejrzystej metody". Wykorzystując przesłanie wynikające z pkt 56 preambuły rozporządzenia Rady (WE) NR 1698/2005 co do indykatywnego podziału środków dostępnych dla Państw Członkowskich oraz art. 7 rozporządzenia ustawodawca krajowy ustanowił kryteria ich podziału w ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2007 r. Ustawa z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich już w art. 1 pkt 1 określa "zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. (...) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia". Nadto art. 10 ust. 2 stanowi, iż pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Nawiązując do powyższego "Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia: szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań..." (art. 29 ust. 1 pkt 1 ). Zarzut skarżącego, iż uregulowanie, w którym, w przypadku wniosków o przyznanie renty strukturalnej o takiej samej liczbie punktów, o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej, nastąpiło jedynie w prawie krajowym, a rozporządzenie Rady (WE) warunku takiego nie zawierało, nie przesądza o niezgodności rozporządzenia krajowego z przepisami wspólnotowymi, gdyż to ostatnie dopuściło ustanawianie przez Państwa Członkowskie warunków wsparcia w oparciu o kryteria według obiektywnej i przejrzystej metody (pkt 56 preambuły i art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2009). W konkluzji należy stwierdzić, że regulacja krajowa zawarta w § 19 a ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. dotycząca wniosku o przyznanie renty strukturalnej w przypadku wniosków o takiej samej liczbie punktów, gdzie o kolejności przyznawania rent strukturalnych decyduje powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład przekazywanego gospodarstwa rolnego, począwszy od największej, nie narusza unormowań wspólnotowych zawartych w omawianym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. ( w szczególności pkt 6,7,55,56 preambuły w związku art. 7). Skarżący znalazł się na liście rankingowej wniosków o rentę strukturalną województwa lubelskiego na pozycji 861. E. D. natomiast na pozycji 859, zaś L.W. nas pozycji 860. Wszyscy uzyskali taką samą liczbę punktów -16,41. Wobec powyższego decydujące znaczenie miała powierzchnia przekazanego gospodarstwa rolnego. C. N. zadeklarował do przekazania 7,11 ha użytków rolnych , zaś E. D. 9,51 użytków rolnych. W związku z tym E. D. znalazł się na pozycji wyższej na liście, pomimo uzyskania takiej samej liczby punktów i był ostatnim na liście beneficjentem, który mieścił się w limicie środków dla danego województwa. Skarżący natomiast nie zmieścił się w limicie środków, co skutkowało decyzją odmowną. W ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej wobec niespełnienia powyższego wymogu nie naruszała prawa, a zarzut sprzeczności z prawem unijnym w świetle powyższych rozważań nie jest uzasadniony. Stosownie do brzmienia art. 91 ust. 3 Konstytucji RP jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Organy administracji, obok sądów, są zobowiązane do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 832/09). Od momentu akcesji orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie UE) wskazuje kierunek wykładni przepisów prawa wspólnotowego, co oznacza, że przepisy te należy stosować w znaczeniu ustalonym w tym orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 286/10). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt K 18/04 na mocy Traktatu Akcesyjnego Rzeczpospolita Polska zobowiązała się przejąć całość prawa Unii Europejskiej, na które składa się cały "wspólnotowy zasób prawny", obejmujący zarówno przepisy traktatów (tzw. pierwotne prawo wspólnotowe - pochodzące bezpośrednio od państw członkowskich), przepisy wydawane przez organy Wspólnot (zwane pochodnym lub wtórnym prawem wspólnotowym - tu m.in. dyrektywy), jak również dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Sąd krajowy jest zobowiązany dokonywać wykładni prawa wspólnotowego tak dalece, jak jest to możliwe w świetle brzmienia i celu dyrektywy, aby osiągnąć cel dyrektywny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I FSK 237/10). Począwszy od dnia 1 maja 2004 r., czyli od dnia akcesji Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, z uwagi na zasadę interpretacji prawa wewnętrznego w sposób umożliwiający sprawne funkcjonowanie gospodarki w ramach integracji europejskiej, interpretacja prawa wewnętrznego powinna być dokonywana w zgodności z prawem europejskim (por. ETS Marleasing, C-106/89, 13 listopada 1991 r., Zob. Orz. s. 1-4135). W świetle powyższych rozważań nie jest uzasadniony również zarzut skargi naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi kolizja między prawem wspólnotowym, a prawem krajowym, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia, a stosujące je organy orzekające nie dopuściły się jego naruszenia. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji.