III SA/Lu 391/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr Rep. [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" P. S. z siedzibą na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 17, 18 oraz art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich oddalił podnoszony przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" P. S. zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] oraz oddalił jako bezpodstawny wniosek o umorzenie, jak również zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów zawartych w zażaleniu. Rozpatrując niniejszą sprawę ustaliło, co następuje. Przedmiotem niniejszego postępowania jest stanowisko Zarządu Dróg Miejskich zakresie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym przewiduje przypadki, gdy wydanie rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny, w sytuacji zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów, uzależnione jest od stanowiska wierzyciela. Organ egzekucyjny rozpoznaje zarzuty po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela (art. 34 § 1 w związku z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Strona niniejszego postępowania wniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji. Zdaniem strony, Zarząd Dróg Miejskich nie jest organem egzekucyjnym i w związku z tym nie jest uprawniony do wydawania tytułów wykonawczych. Organ odwoławczy stwierdził, że według art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zarządcami dróg są dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zarządcy drogi należy, między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Zarząd Dróg Miejskich działa na podstawie "Statutu Zarządu Dróg Miejskich" nadanego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. Działa on m.in. na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jest zatem jednostką samorządową powołaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. ha i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 6 ust. 3 "Statutu" Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich może wydawać decyzje administracyjne na podstawie upoważnień udzielonych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich upoważniony został do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta C. Upoważnienie to obejmuje między innymi wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Dotyczy także orzekania o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu w przypadku samowolnego ich naruszenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Zarząd Dróg Miejskich był upoważniony do działań podejmowanych w analizowanej sprawie. Decyzją znak [...] z dnia [...] organ ten orzekł o przywróceniu pasa drogowego ulicy W. na odcinku od ul. M. w kierunku ul. B. na wysokości przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie tymczasowego kiosku handlowego i nałożył karę pieniężną w wysokości 11.498,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 203/05 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" P. S. wniesioną na decyzję organu odwoławczego. Zarząd Dróg Miejskich miał zatem podstawę do wystawienia w dniu [...] tytułu wykonawczego Nr [...] w celu wyegzekwowania należnej kwoty tytułem kary nałożonej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wcześniej tj. w dniu [...] 2006 r. dostarczone zostało zobowiązanemu przewidziane przepisami prawa upomnienie z dnia [...] 2006 r. zawierające pouczenie, iż w przypadku nieuregulowania należności we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Obowiązek uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie kar pieniężnych w przypadku samowolnego jego zajęcia ma charakter publicznoprawny i podlega egzekucji administracyjnej. Źródłem zobowiązania była decyzja administracyjna wydana przez jednostkę samorządową, powołaną w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych. Zarząd Dróg Miejskich występuje w roli wierzyciela, a nie jak twierdzi strona, powołując się na art. 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – organu egzekucyjnego. Organem egzekucyjnym jest natomiast naczelnik urzędu skarbowego. Zakres obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej został wyznaczony za pomocą kryteriów: przedmiotowego (art. 2 § 1) oraz czynnościowego (art. 3-4). Obowiązki administracyjne wskazane w art. 2 § 1 ustawy są poddane egzekucji administracyjnej jedynie wówczas, gdy zostały nałożone przez czynność spełniającą określone kryteria formalne, tj. jeżeli wynikają bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1) albo z odpowiedniego rodzaju czynności w sprawie indywidualnej, dokonywanych albo przez organ administracji publicznej (decyzja lub postanowienie), albo przez zobowiązanego (deklaracja, zeznanie, zgłoszenie celne – art. 3a § 1). Zgodnie z art. 5 § 1 ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji. Na wierzycielu ciąży obowiązek doprowadzenia do wszczęcia egzekucji w sytuacji uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku administracyjnego. Wierzyciel więc jest zobowiązany do upomnienia zobowiązanego (art. 15 ustawy) oraz do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 26 i następne ustawy) i złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji, w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku. Twierdzenie zobowiązanego, iż tytuł wykonawczy został wystawiony przez nieuprawniony podmiot, a tym samym egzekucja jest niedopuszczalna, należy uznać za bezpodstawne. Za bezpodstawny w związku z tym należy również uznać wniosek o umorzenie postępowania na mocy art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznanie zarzutów za nieuzasadnione, rozstrzyga jednocześnie o braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, przy czym o ewentualnym umorzeniu postępowania egzekucyjnego decyduje organ egzekucyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano nieprawidłowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium uznało jednak, że wskazana wada nie miała wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożył P. S., zarzucając: - naruszenie art. 5 § 1, art. 19, art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.); - naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. ha i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...], znak: [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 5 § 1 ustawy egzekucyjnej Zarząd Dróg Miejskich nie jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy i w związku z powyższym nie jest uprawniony do wystawiania tytułów wykonawczych. Zarząd Dróg Miejskich nie jest organem samorządu terytorialnego. W wyniku naruszenia powyższego przepisu zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne na podstawie bezprawnego tytułu wykonawczego i w konsekwencji dokonano zajęcia należącego do skarżącego rachunku bankowego, co spowodowało powstanie i narastanie strat w jego przedsiębiorstwie. W tych okolicznościach należało umorzyć postępowanie egzekucyjne na mocy art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich działa w ramach udzielonego mu upoważnienia, na podstawie którego może pobierać opłaty i kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego. Nie ma natomiast uprawnień do ściągania opłat i kar pieniężnych w drodze przymusu administracyjnego, jakim jest egzekucja administracyjna należności pieniężnych. W nadanym "Statucie" Zarządowi Dróg Miejskich organ samorządu gminnego nie uznał za konieczne i stosowne upoważnienie dyrektora do stosowania przymusu administracyjnego, zachowując sobie to uprawnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej ustawą egzekucyjną, w celu doprowadzenia do zastosowania środków egzekucyjnych niezbędne jest dokonanie przez wierzyciela szeregu czynności, jakimi są: - przesłanie zobowiązanemu pisemnego upomnienia, chyba że w myśl obowiązujących przepisów upomnienie nie jest wymagane (art. 15 § 1), - sporządzenie tytułu wykonawczego (art. 26 § 1), - skierowanie do organu egzekucyjnego wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wraz z tytułem wykonawczym i z załączonym do niego dowodem doręczenia upomnienia, o którym wyżej mowa (art. 26 § 1). Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2, jest m.in. – w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właściwy do orzekania organ I instancji (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej). Wierzyciel ma uprawnienie, a jednocześnie obowiązek podjęcia czynności wymaganych prawem do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 1 i § 1a ustawy egzekucyjnej). Prowadzenie egzekucji administracyjnej należy do właściwego organu egzekucyjnego, który stosuje środki przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 i art. 19 ustawy egzekucyjnej). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 ustawy egzekucyjnej). Po doręczeniu odpisu tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny, zobowiązany może wnieść stosowne zarzuty. Rodzaje zarzutów zostały wymienione w sposób enumeratywny w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w ich zakresie (art. 34 § 1 ustawy egzekucyjnej), przy czym owo stanowisko wyrażane jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej). Dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 4 ustawy egzekucyjnej). Na to ostateczne postanowienie – zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, służy zażalenie (art. 34 § 5 ustawy egzekucyjnej). Przepisy ustawy egzekucyjnej przewidują zatem dwa rozstrzygnięcia mające formę postanowienia: - w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, - w sprawie zgłoszonych zarzutów, które wydaje organ egzekucyjny (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2004 r. sygn. FW 8/2004 -ONSA i WSA 2004/3, poz. 61). Przenosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie stwierdzić trzeba, że postanowienie z dnia 16 maja 2006 r. jest niczym innym, jak wyrażeniem stanowiska przez wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez niego zarzutów. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 19 ustawy egzekucyjnej, bowiem wierzyciel działając w sposób prawem nakazany, nie wszedł w kompetencje przynależne organowi egzekucyjnemu. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 5 § 1 ustawy egzekucyjnej. Okoliczności sprawy są niesporne. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich orzekł o przywróceniu pasa drogowego ulicy W. w C. na odcinku od ul. M. w kierunku przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie kiosku handlowego i nałożył na P. S. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w wysokości 11.498 zł. Decyzję powyższą utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Rep. [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. sygn. III SA/Lu 203/05 oddalił skargę P. S. wniesioną na w/w rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) – zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ ten może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy/miasta. Może on również upoważnić pracowników urzędu gminy/miasta albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych (art. 21 ust. 1 i ust. 1a w/w ustawy). Do kompetencji zarządcy drogi należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz nakładanie opłat i kar pieniężnych. Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 21 ust. 1 w/w ustawy. Nadano mu statut uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]. W myśl § 4 ust. 1 Statutu – Zarządem kieruje oraz reprezentuje go na zewnątrz dyrektor Zarządu. Dyrektor uprawniony jest do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie stosownego upoważnienia (§ 6 ust. 3 Statutu). Na podstawie § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. do pobierania opłat i kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie dostrzega kolizję uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] z przepisem art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Skoro jednak ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzja z dnia [...] Nr Rep. [...]), ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 31 maja 2005 r. sygn. III SA/Lu 203/05 z uzasadnieniem) nie dopatrzyły się wadliwości decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] znak: [...]) i nie zakwestionowały jej z powodu braku upoważnienia dyrektora do wydania decyzji, udzielonego przez właściwy organ (Prezydenta Miasta), to skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie może podjąć środków określonych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w stosunku do rzeczonej decyzji (decyzja ostateczna i prawomocna wydana w innej sprawie). Poza tym nie jest sporne, że organ nadzoru nie zakwestionował w/w uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 1999 r. Za postanowieniami zawartymi w tej uchwale przemawia zatem domniemanie ich legalności. Przyjąć zatem należy, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich uprawniony był do wydania decyzji z dnia [...] znak: [...], a skoro tak – był on jednocześnie uprawniony do żądania wykonania tej decyzji w drodze egzekucji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy egzekucyjnej). Nie wdając się szczegółowo w odpieranie zarzutu naruszenia art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej wystarczy jedynie stwierdzić, że jest on chybiony choćby z tego względu, że o ewentualnym umorzeniu postępowania egzekucyjnego decyduje organ egzekucyjny. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h (skarżący błędnie podał ha) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem w myśl tego przepisu – do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach dotyczących m.in. tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Skarżący nie wskazał ponadto, na czym miałoby polegać naruszenie owego przepisu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 40 w/w ustawy. Wskazany artykuł zawiera kilka przepisów. Nie jest sprawą sądu administracyjnego domniemywać, o jaki rodzaj rzekomego naruszenia prawa chodziło skarżącemu. Być może skarżący miał na myśli art. 40 ust. 2 w/w ustawy. Zarzut jest niezrozumiały, bowiem na podstawie tego przepisu Rada Miejska uprawniona była do wydania uchwały nadającej Statut Zarządowi Dróg Miejskich. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.