III SA/Lu 401/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Polskich Pracowni [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie anulowania zgody na rozłożenie na raty opłaty rocznej za grunt Skarbu Państwa oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Pracowni Konserwacji Zabytków, od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. ([...]) w sprawie anulowania zgody na rozłożenie na raty opłaty rocznej za grunt Skarbu Państwa w 2005 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Pracownie Konserwacji Zabytków wniosły odwołanie od pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta z dnia [...] kwietnia 2005 r. ([...]), nazywając je decyzją. Pismo dotyczyło anulowania zgody na rozłożenie na raty opłaty rocznej za grunt Skarbu Państwa w 2005 r. Z treści odwołania wynika, że Pracownie Konserwacji Zabytków. wniosły o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za grunt Skarbu Państwa, położony w L. przy ul. R. Urząd Miasta pismem z dnia [...] marca 2005 r. wyraził zgodę na rozłożenie opłaty rocznej na dwie raty. W piśmie z dnia [...] marca 2005 r. Spółka podniosła, że nie jest obowiązana uiszczać opłaty w oznaczonej wysokości, z uwagi na brak prawnego uzasadnienia do zmiany opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w związku z opodatkowaniem tego rodzaju opłat podatkiem VAT. Wspomnianym wyżej pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r., Urząd Miasta anulował zgodę na rozłożenie opłaty rocznej na raty. Zdaniem pełnomocnika strony odwołującej się pismo to jest decyzją administracyjną, mimo iż nie posiada wszystkich elementów formalnych przewidzianych w art. 107 k.p.a., bowiem zawiera oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, jeżeli przepisy kodeksu nie stanowią inaczej. Literalne brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, że z jego uregulowania wypływa domniemanie załatwienia sprawy przez organ administracji w drodze decyzji w każdym przypadku, gdy przepis materialnoprawny nie wymienia innej formy jej załatwienia. Przyjęcie tak szerokiego domniemania nie jest uprawnione, natomiast odkodowanie, że dane przepisy prawne przewidują działanie organu administracji w formie decyzji, powinno nastąpić przy odwołaniu się do doktrynalnego pojęcia decyzji jako aktu stosowania prawa, co pozwala na odróżnienie decyzji od innych form działania administracji (L. Żukowski, R. Sawuła: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2001, s. 102). W doktrynie jako cechy wyróżniające decyzję w ujęciu materialnoprawnym wymienia się, że jest to akt stosowania norm ogólnych i abstrakcyjnych, powszechnie obowiązujących, o charakterze materialnym, rozstrzygający o stosowaniu tych norm przez ustalenie wiążących ich konsekwencji, a kompetencja do jego wydania służy organowi państwa, przy czym jest to akt skierowany do podmiotu zewnętrznego, nie podporządkowanego organowi administracji, a niewykonanie ustanowionych w nim obowiązków sankcjonowane jest środkami egzekucji administracyjnej. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę wyrażenia lub cofnięcia zgody przez organ wykonawczy gminy (miasta) na rozłożenie na raty opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ustawa nie odsyła również do przepisów Ordynacji podatkowej lub ustawy o finansach publicznych, w związku z czym pismu z dnia [...] kwietnia 2005 r. należy przypisać walor oświadczenia woli w sprawie regulowanej przepisami prawa cywilnego. Należy więc przyjąć, że wydanie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta w tego rodzaju sprawach dotknięte byłoby wadą kwalifikowaną (nieważności) z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje ich rozstrzygania w drodze decyzji. Akt taki byłby pozbawiony podstawy prawnej. SKO zgodziło się z tezą zawartą w odwołaniu, że pismo pochodzące od organu administracji publicznej, zawierające przynajmniej cztery elementy strony formalnej, a mianowicie oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ, należy traktować jako decyzję administracyjną, mimo braku pozostałych elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. lub przepisach szczególnych (art. 107 § 2 k.p.a.). Orzecznictwo sądowe jest w tej mierze ugruntowane i akceptowane przez doktrynę prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. (II CR 320/85), Nowe Prawo 1987, nr 6 z glosą W. Tarasa). Jednakże pogląd, iż dane pismo organu administracji publicznej powinno zostać uznane za decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić właśnie w tej formie działania administracji publicznej. Ponadto w rozpatrywanej sprawie organ administracji pierwszej instancji nie wydał decyzji administracyjnej, gdyż pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie zostało podpisane przez osobę uprawnioną do wydawania decyzji z upoważnienia Prezydenta Miasta. Skargę sądową na powyższe postanowienie wniosły Pracownie Konserwacji Zabytków, wnosząc o uchylenie decyzji (postanowienia) organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzji (postanowienia) tego organu z dnia [...] marca 2005 r. w części dotyczącej podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego o podatek VAT i o wydanie decyzji zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarzucając: - naruszenie prawa procesowego poprzez nierozpatrzenie przez SKO stanu faktycznego niniejszej sprawy; - naruszenie prawa procesowego poprzez uznanie, że pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a.; - naruszenie przez organ I instancji przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie procedury wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (art. 78). W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła, że doliczenie do opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania podatku od towarów i usług stanowi quasi wypowiedzenie, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty może odwołać się od wypowiedzenia mu dotychczasowej opłaty rocznej, a poza tym, jeżeli w ustawie przyjęto możliwość odwołania się od decyzji w sprawie podwyższenia opłaty rocznej, tym samym należy przyjąć, że użytkownik wieczysty ma prawo odwołać się od decyzji częściowych, takich jak anulowanie zgody na ustalenia innego terminu zapłaty opłaty rocznej. Jeśli przyjąć, że pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest decyzją administracyjną, gdyż nie zostało podpisane przez osobę upoważnioną przez Prezydenta Miasta do wydawania decyzji, to również wcześniejsze pismo z dnia [...] marca 2005 r., nie wywiera dla skarżącego skutków prawnych w postaci podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego o podatek VAT. Tym samym skarżący nie jest zobowiązany do zapłaty kwoty 19.006,29 zł, ale do zapłaty kwoty 15.578,93 zł wynikającej z wiążącej strony umowy. Z ostrożności procesowej podniesiono, że jeżeli pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest decyzją, to musi być postanowieniem (art. 123 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji jest potraktowanie pisma zgodnie z jego treścią, celem, a nie sugerowanie się jego formą zewnętrzną. Zatem odwołanie skarżącego z dnia [...] kwietnia 2005 r. powinno zostać rozpoznane jako zażalenie, a w takiej sytuacji postanowienie organu I instancji nie mogło pozostać bez merytorycznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. – wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana (...), jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu przekonuje zatem, że aktualizację opłaty rocznej można dokonać tylko w sytuacji, gdy wartość nieruchomości ulegnie zmianie. W przedmiotowej sprawie użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. R. w L. zostało ustanowione aktem notarialnym z dnia [...] marca 1996 r. W § 4 tego aktu ustalono wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu na kwotę 15.578,90 zł. Przepisy u.g.n. przewidują, że w przypadku zamiaru aktualizacji opłaty rocznej właściwy organ powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego (art. 78 ust. 1 u.g.n.), zaś użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Od orzeczenia Kolegium, właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw do właściwego sądu powszechnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Pod rządem ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 11, poz. 50 ze zm.), użytkowanie wieczyste nie podlegało w ogóle opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Od dnia wejścia w życie (1 maja 2004 r.) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) – użytkowanie wieczyste zostało uznane za podlegającą opodatkowaniu dostawę usług, na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Podatek od towarów i usług, jako podatek obciążający konsumenta powinien być doliczony do opłat należnych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, których wysokość wynikająca z przepisów u.g.n. jest wartością netto (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 1953/05 – niepubl.). Podatek VAT jest wliczany w cenę towarów i usług, a jego ekonomiczny koszt ponosi nabywca towarów lub usług, co z kolei uprawnia go do odliczenia uiszczonego podatku od podatku należnego, od obrotów realizowanych przez niego w dalszej kolejności. W tych okolicznościach, doliczenie do dotychczasowej wysokości opłaty rocznej – podatku od towarów i usług ma prawne umocowanie i nie może być utożsamiane z aktualizacją opłaty rocznej, o jakiej mowa w przepisach u.g.n. Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów u.g.n. i nie ma podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] marca 2005 r. podpisanego przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego, informującego o doliczeniu podatku VAT oraz o rozłożeniu opłaty rocznej brutto na dwie raty – za quasi wypowiedzenie. Przepisy u.g.n. przewidują możliwość rozłożenia na oprocentowane raty jedynie pierwszej opłaty za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej (art. 71 ust. 3). W przypadku opłat rocznych nie ma takiej możliwości, natomiast właściwy organ, na wniosek użytkownika (...) może ustalić inny termin zapłaty, nieprzekraczający danego roku kalendarzowego. Skoro w u.g.n. nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę wyrażenia (cofnięcia) zgody przez właściwy organ na rozłożenie na raty opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, a nadto przepisy u.g.n. w tej kwestii nie odsyłają do innych ustaw, to trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie można traktować jako decyzję administracyjną, gdyż posiada ono wyłącznie walor oświadczenia woli, uregulowanej przepisami kodeksu cywilnego. Jeżeli natomiast do dnia dzisiejszego organ administracji nie rozstrzygnął w formie decyzyjnej wniosku strony złożonym w trybie art. 71 ust. 4 u.g.n., stronie służy zażalenie (zob. art. 37 § 1 k.p.a.). Skoro z przepisów prawa materialnego nie wynika, aby kwestia rozłożenia na raty opłat rocznych powinna być załatwiona przez organ administracji w formie decyzyjnej, to pisma z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie można uznać za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Pisma tego oraz pierwotnego pisma z dnia [...] marca 2005 r. nie można potraktować jako decyzji częściowej, skoro w przedmiotowej sprawie nie dokonano – jak twierdzi skarżący quasi wypowiedzenia. Wbrew twierdzeniu skargi, pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie jest także postanowieniem w świetle unormowań zawartych w art. 123 i art. 141 § 1 k.p.a., gdyż przepisy prawa materialnego nie wskazują, aby przedmiotowa sprawa była załatwiana w tej formie, a nadto aby na pismo z dnia [...] kwietnia 2005 r. przysługiwało zażalenie lub inny środek zaskarżenia. W tych warunkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze, trafnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).