III SA/Lu 409/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski(spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant st.ref. Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004r. sprawy ze skargi R. C. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie zlecenia Komisji Rewizyjnej przeprowadzenia kontroli oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy na podstawie art. 18 a ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) zleciła Komisji Rewizyjnej Rady Gminy przeprowadzenie kontroli w zakresie uzyskania potwierdzeń udziału w szkoleniach byłego Wójta Gminy R. C. i jego Zastępcy K. J. oraz terminowego ukończenia studiów podyplomowych przez byłego Wójta R. C., zlecając wykonanie uchwały Przewodniczącemu Komisji Rewizyjnej. Pismem z dnia [...] marca 2004 r. R. C. wezwał Radę Gminy do uchylenia uchwały, wskazując na naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 oraz art. 18a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie dóbr osobistych skarżącego. W dniu [...] czerwca 2004 r. R. C. zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej uchwale zarzuca naruszenie przepisów art. 18 ust 1 i 2 oraz art. 18a ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), a także naruszenie swoich dóbr osobistych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że zarzuty zawarte w przedmiotowej skardze są niezasadne. Skarga nie spełnia przesłanek wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po stronie skarżącego zachodzi brak legitymacji do wniesienia skargi w powyższym trybie. Uchwała została podjęta przez Radę Gminy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie narusza wskazanych w skardze przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18a ust.1 w/w ustawy Rada Gminy kontroluje działalność m.in. Wójta i w tym celu powołuje Komisję Rewizyjną, jako wewnętrzny, obligatoryjny organ Rady. Oznacza to, że działalność Wójta może być kontrolowana przez Radę jako organ stanowiący Gminy tylko za pośrednictwem Komisji, która wykonuje kontrolę w zakresie zleconym przez Radę. Kontrola może dotyczyć każdej sfery działań podejmowanych przez Wójta w zakresie pełnionej funkcji. Jest to również zgodne ze Statutem Gminy, a w szczególności z przepisami § 80 ust. 1, 81 i 82 cyt. ustawy. Rada Gminy stoi na stanowisku, że zaskarżenie przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezasadne z uwagi na to, że przepis ten daje możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Z tego przepisu można skorzystać po spełnieniu wszystkich jego warunków łącznie kształtujących legitymację procesową do wniesienia skargi. Przedmiotowa uchwała nie stanowi uchwały z zakresu administracji publicznej. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie nie ma wprawdzie jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, jednak powszechne jest przekonanie o konieczności wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego. Uchwała Rady Gminy z zakresu administracji publicznej pozostaje w zakresie organizatorskiej działalności Gminy, jest podejmowana w interesie zbiorowym i kierowana na zewnątrz, ma służyć organizowaniu i normowaniu stosunków społecznych i gospodarczych w Gminie. Tylko w razie wpływu takiej działalności na interes prawny lub uprawnienie podmiotu (zwykle na jego obowiązki bądź ograniczenie uprawnień), art. 101 ust.1 ustawy daje możliwość zaskarżenia uchwały do sądu. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych warunków. Jest skierowana do podmiotów mieszczących się w wewnętrznej strukturze Gminy. Niezależnie od powyższego, organ podnosi, że skarżący nie wskazał, jaki interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się przede wszystkim na bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem prawa materialnego. Interes prawny osoby wnoszącej skargę nie istnieje więc, jeżeli nie da się ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na jej prawa i obowiązki oparte na konkretnej normie prawnej. Organ wskazuje również, że warunkiem jest, aby na skutek podjętej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie stanowi podstawy do wniesienia skargi samo zagrożenie naruszenia praw chronionych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszym rzędzie rozważyć należało dopuszczalność rozpoznania skargi przez sąd. Kognicją sądu administracyjnego na gruncie tej normy są objęte jedynie sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc nie każda uchwała lub zarządzenie organu gminy. Odnotować należy rozbieżność orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia tego ograniczenia. Jak wskazuje Paweł Chmielnicki ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004 r. cyt. za Lex Polonica – kom. do art. 101 ustawy) - z pewnością nie są to wszystkie uchwały i zarządzenia wydawane przez organy gminy (odmiennie w postanowieniu SN z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, Nr 6, poz. 171), gdyż inaczej należałoby odmówić ustawodawcy racjonalności we wskazaniu pewnej kategorii uchwał, jakiego dokonał w art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy zatem przyjąć, iż istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie komentowanego przepisu (por. G. Jyż, w: A. Szewc: Ustawa..., s. 477 i n. oraz powołaną tam literaturę). Wskazuje się przy tym, że do aktów organów gminy z zakresu administracji publicznej można zaliczyć również niektóre uchwały lub zarządzenia o charakterze indywidualnym i konkretnym, które nie są decyzjami indywidualnymi w sprawach z zakresu administracji publicznej (T. Woś: Postępowanie..., s. 70-71). Znacznie bardziej skomplikowane jest ustalenie zakresu spraw, co do których ustawodawca postanowił, iż nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Z punktu widzenia zasady państwa prawa należy założyć, iż ustawowe wyłączenie możliwości zaskarżenia - na podstawie komentowanego przepisu - uchwał lub zarządzeń naruszających interes prawny lub uprawnienie, nie może prowadzić do wyjęcia pewnej kategorii uchwał lub zarządzeń w ogóle spod kontroli sądowej. A zatem, przez uchwały lub zarządzenia w sprawach niebędących sprawami z zakresu administracji publicznej należy rozumieć te akty organów gminy, które objęte są kognicją sądów powszechnych (por. A. Agopszowicz: Ustawa..., s. 511; G. Jyż, w: A. Szewc: Ustawa..., s. 477; A. Kisielewicz: Samodzielność..., s. 127). Problem zakresu przedmiotowego skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., zatem ogniskuje się wokół wyodrębnienia kategorii uchwał lub zarządzeń organów gminy, podejmowanych w sprawach cywilnych. Orzecznictwo zajmuje w tej kwestii niejednolite stanowisko. Brak powszechnie uznanego modelu zespołu cech, jakimi powinna wyróżniać się uchwała lub zarządzenie organu gminy, aby można było uznać ją za akt podjęty w sprawach innych niż sprawy z zakresu administracji publicznej. Podniesiono, iż jeżeli przedmiotem uchwały jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co wyłącza możliwość zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 26 listopada 1991 r., SA/Wr 1010/91, ONSA 1992, Nr 1, poz. 10). Według niektórych orzeczeń nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały dotyczące wewnętrznego, bieżącego funkcjonowania rady, np. o umieszczeniu danej kwestii w porządku obrad (postanowienie NSA z dnia 19 marca 1997 r., II SA/Łd 428/97, ONSA 1998, Nr 1, poz. 20), w przedmiocie powołania przez radę stałych lub doraźnych komisji i ustalania ich składów (wyrok NSA z dnia 4 października 1995 r., SA/Wr 1452/95, ONSA 1996, Nr 4, poz. 158), ale według innych stanowisk zaskarżeniu do sądu administracyjnego - na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g. - podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych, przy czym dopuszczalność zaskarżenia obejmuje również normy organizacyjno-kompetencyjne (wyrok NSA z dnia 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990, Nr 4, poz. 4, podobnie wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996 r., II SA 924-931/96, ONSA 1997, Nr 4, poz. 164). Wobec różnorodności stanowisk w tej materii wynikającej z enigmatyczności ustawodawcy, Sąd mając na uwadze również wynikające z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez sąd, uznał, że skoro sprawa niniejsza nie ma bez wątpienia charakteru sprawy cywilnej, do rozpoznania której powołany byłby sąd powszechny (cywilny lub pracy), zachodzą przesłanki do uznania sprawy za szeroką rozumianą sprawę z zakresu administracji publicznej jako wynikającej z władczej metody rozstrzygnięcia. Jednocześnie akt ten nie jest decyzją administracyjną (aktem indywidualnym), zatem nie ma jasno określonych przeszkód do uznania zaskarżonego aktu za spełniający analizowany wymóg. Konstatacja ta nie oznacza jeszcze, że w sprawie niniejszej spełnione są wszystkie przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi. Kolejnym wymogiem skutecznego zaskarżenia aktu z zakresu samorządowej administracji publicznej jest naruszenie nim istniejącego po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia. Przesłanka ta również nie jest należycie sprecyzowana przez ustawodawcę, a jej rozumienie bywa różne. Sąd w składzie niniejszym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 września 2003 r. (sygn. akt II SA 2637/02, LEX Nr 80699) który wskazał, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie skarżący wskazał bardzo ogólnie, iż (poza naruszeniem art. 18 ust. 1 i 2 i 18a ust. 1 cyt. ustawy) uchwała narusza również jego dobra osobiste. Również w wezwaniu do uchylenia uchwały nie wskazał innych argumentów (nie biorąc pod uwagę obawy jakiejś eskalacji dotkliwości przyszłych uchwał wobec jego osoby). Element stwierdzenia naruszenia interesu prawnego już w dacie złożenia skargi (a nie samo zagrożenie w przyszłości) podkreślił NSA w wyroku z dnia 4 września 2001 r.(sygn. akt II SA 1410/01, LEX Nr 53376), który odmawiając dokonania oceny legalności uchwały stwierdził w rozpoznawanej przez siebie sprawie, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Brak wykazania istnienia interesu prawnego lub uprawnienia oraz jego konkretnego naruszenia powoduje, że Sąd w ogóle nie bada aktu pod kątem jego zgodności z prawem, gdyż wobec braku legitymacji wnoszącego skargę musiałby uczynić to "z urzędu", co jest niezgodne z istotą działania sądu, zaś sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu braku legitymacji nie konwaliduje. Trafnie ujął to NSA w wyroku z dnia 14 marca 2002 r. (sygn. akt II SA 2503/01, publ. w LEX Nr 81964) stwierdzając, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącego lub przysługującego mu uprawnienia skutkuje oddaleniem skargi bez badania jej zasadności. Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd skargę oddalił.