III SA/Lu 411/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. (PWIS), po rozpatrzeniu odwołania J. W. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu PWIS wskazał, że organ pierwszej instancji decyzję swoją oparł na orzeczeniach uprawnionych jednostek orzeczniczych w sprawach chorób zawodowych, tj. orzeczeniu lekarskim z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. oraz orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wydanym przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi. Powyższe orzeczenia zostały potwierdzone orzeczeniami uzupełniającymi tych jednostek. Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że przez 41 lat wykonywała pracę nauczycielki języka polskiego. Mimo iż w 2008 r. przeszła na emeryturę, dolegliwości związane z gardłem i krtanią utrzymują się. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawy dotyczące chorób zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Zgodnie z przepisem art. 2351 kodeksu pracy, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Stosownie natomiast do § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, organ inspekcji sanitarnej wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz danych zawartych w formularzu narażenia zawodowego pracownika. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ ustalił, iż skarżąca wykonywała pracę nauczycielki języka polskiego od 16 sierpnia 1967 r. do 31 sierpnia 2008 r. Zatrudniona była w wymiarze pełnego etatu i prowadziła zajęcia lekcyjne w liczbie 4 do 5 godzin dziennie. Ponadto, jak wynika z karty oceny narażenia zawodowego, wykonywała pracę w godzinach nadliczbowych, organizowała kółko teatralne, zajęcia wyrównawcze oraz zajęcia indywidualne. W okresie pracy na stanowisku nauczycielki języka polskiego pracowała w narażeniu na nadmiemy wysiłek głosowy. Organ odwoławczy podkreślił, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika oprócz istniejącego narażenia w ramach wykonywanej pracy jest rozpoznanie choroby zawodowej przez jednostki do tego upoważnione. Jednostki orzecznicze pierwszego i drugiego stopnia w orzeczeniach lekarskich, a także w uzupełnieniach do tychże orzeczeń nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej. Organ podniósł, że za chorobę zawodową może zostać uznana wyłącznie choroba, która jest wymieniona w obowiązującym wykazie, będącym załącznikiem do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, o ile została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Organ odwoławczy uznał, że jednostki chorobowe rozpoznane u skarżącej, tj. przewlekłe proste zapalenie krtani, cechy dysfonii hyperfunkcyjnej oraz niewydolność fonacyjna fałdów głosowych małego stopnia nie są schorzeniami uznanymi za choroby zawodowe zgodnie z wykazem chorób zawodowych. Odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu, a dotyczącego skierowania na powtórne badania, organ wskazał, że konieczność badania w kolejnej jednostce orzeczniczej drugiego stopnia zachodzi wyłącznie wówczas, gdy uprzednio wydane orzeczenie jednostki drugiego stopnia jest sprzeczne z orzeczeniem jednostki pierwszego stopnia. W sprawie choroby zawodowej skarżącej - w ocenie organu odwoławczego - nie zachodzą wątpliwości co do dokonanego rozpoznania. Jednostki orzecznicze zajęły bowiem jednoznaczne stanowisko w tej kwestii. Na powyższą decyzję J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca powołała się na zaświadczenia lekarskie z lat 1998, 2005 i 2009 wydane przez lekarzy foniatrów i laryngologów, wskazujące na występowanie u skarżącej schorzeń narządu głosu (przewlekłe zapalenie krtani, niewydolność głośni, niedowład wiązadeł głosowych profesjonalny, brak zwarcia fonacyjnego w części błoniastej, elipsa, brak zamknięcia głośni na całej długości, zaburzenia głosu spowodowane nadmierną eksploatacją). Skarżąca wniosła również o ewentualne skierowanie jej w ramach prowadzonego postępowania na badania do innej jednostki orzeczniczej drugiego stopnia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że realizując wcześniejsze wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2009 r. (sygn. III SA/Lu 470/09), w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia (rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r.) wystąpił do jednostek orzeczniczych w celu ustalenia, czy schorzenia stwierdzone u skarżącej stanowią chorobę zawodową wymienioną w poz. 15 pkt 3 tegoż rozporządzenia. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że zmiana nazwy jednostki chorobowej z "niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią" (określenie użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, Dz. U. Nr 132, poz. 1115), na "niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią" (opis zawarty w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu) - nie daje podstaw do zmiany stanowiska jednostek orzeczniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Postępowanie w sprawie chorób zawodowych regulują przepisy kodeksu pracy oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869), powoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie". Zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2009 r., za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wykaz chorób zawodowych zawarty jest w załączniku do rozporządzenia. W punkcie 15 załącznika za choroby zawodowe uznano przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Rozporządzenie to obowiązuje od dnia 3 lipca 2009 r. Dla stwierdzenia przez organ administracji choroby zawodowej konieczne jest zatem ustalenie występowania przynajmniej jednego z wymienionych w wykazie schorzeń. Ustalenia tego dokonują lekarze specjaliści. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w odrębnych przepisach zatrudniony w jednostce orzeczniczej I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych wydają orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim" (§ 6 ust. 1). Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie podkreśla się, że orzeczenia lekarskie, o których mowa w § 5 i 6 rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu art. 75 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., podlegający ocenie organu administracji właściwego do stwierdzenia choroby zawodowej. Okoliczność, że organ administracji nie może we własnym zakresie, bez uzyskania orzeczenia lekarskiego, dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia organu od oceny tego orzeczenia stosownie do art. 80 k.p.a. Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do złożonej przez stronę dokumentacji lekarskiej. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny. Tymczasem w sprawie niniejszej orzeczenia lekarskie, wydane przez uprawnione jednostki nie odniosły się w sposób należyty do całej dokumentacji lekarskiej, przedstawionej przez skarżącą. Uzasadniając swoje stanowisko w orzeczeniu z dnia [...] października 2008 r. jednostka orzecznicza I stopnia - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. ogólnikowo tylko stwierdza, że rozpoznanie postawiono na podstawie wyników przeprowadzonych badań oraz analizy kserokopii dokumentacji leczniczej z wymienionych w orzeczeniu jednostek, bez bliższego jednak określenia dat, z jakich pochodzi ta dokumentacja oraz opisu stwierdzonych w niej schorzeń (k. 11 akt administracyjnych). Również w orzeczeniu jednostki orzeczniczej II stopnia - Instytutu Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi ogólnikowo tylko stwierdzono, że wnioskowanie w postępowaniu diagnostycznym oparte jest o wyniki badania laryngologicznego, foniatrycznego i videostroboskopowego oraz analizę dokumentacji z Poradni Laryngologicznej i Foniatrycznej w L. oraz kart leczenia sanatoryjnego (k. 17 – 18 akt administracyjnych). Takie ogólnikowe odniesienie się do dokumentacji lekarskiej nie jest wystarczające. W orzeczeniu lekarskim powinno być zawarte szczegółowe omówienie przebiegu leczenia i wyników badań wykonywanych przez skarżącą w innych niż jednostka orzecznicza II stopnia poradniach, szpitalach czy gabinetach lekarskich, wyjaśnienie wszystkich wątpliwości oraz przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Również późniejsze pisma jednostek orzeczniczych, stanowiące uzupełnienie orzeczeń lekarskich w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie ustosunkowują się do dokumentacji lekarskiej w zakresie wyżej wskazanym, co więcej nie ustosunkowują się do dokumentacji lekarskiej przedstawionej przez skarżącą po dacie wydania pierwszych orzeczeń. Należy bowiem zauważyć, że w ponownym postępowaniu skarżąca przedstawiła wyniki badań stroboskopowych krtani z dnia 8 lipca 2009 r. oraz z dnia 29 czerwca 2009 r., stwierdzające brak zamknięcia głośni na całej długości oraz brak zwarcia fonacyjnego części błoniastej. Ponadto dołączyła zaświadczenie z Przychodni Otolaryngologicznej w L. z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzające rozpoznanie u skarżącej dysfonii (k. 30 - 31 i 32 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 4 maja 2010 r., stanowiącym odpowiedź na wystąpienie organu w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, jednostka orzecznicza II stopnia – Instytut Medycyny Pracy im. Prof. J. Nofera w Łodzi, odwołuje się jednak tylko do wyników własnych badań przeprowadzonych w dniach 26 lutego 2009 r. oraz 9 kwietnia 2009 r., nie ustosunkowuje się natomiast w ogóle do wskazanych wyżej wyników przedstawionych przez skarżącą. Również jednostka orzecznicza I stopnia, udzielając pismem z dnia 21 kwietnia 2010 r. odpowiedzi na prośbę organu o weryfikację orzeczenia w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie odnosi się do tych wyników. W tej sytuacji nie można uznać, iż wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i stan faktyczny sprawy ustalony został zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 k.p.a. Nie sposób też podzielić dokonanej przez organy oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów, wyrażona w art. 80 k.p.a., nakłada na organy obowiązek oceny wszystkich dowodów, a więc zarówno orzeczeń lekarskich, jak i dowodów przedstawianych przez stronę. Ocena ta powinna być oparta o analizę całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko poszczególnych dowodów, wybranych przez organ. Oceniając w rozpoznawanej sprawie orzeczenia lekarskie organ nie mógł nie zauważyć ich lakoniczności, ogólnikowości i braku wyjaśnienia podstawowych dla sprawy kwestii. Organ nie miał zatem podstaw do uznania orzeczenia lekarskiego za wiarygodne i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zważywszy na rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania za celowe uznał Sąd uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności i uzupełnią materiał dowodowy, w szczególności poprzez zażądanie wyczerpującego uzasadnienia stanowiska jednostek orzeczniczych oraz ustosunkowania się przez nie do wyników badań skarżącej z czerwca i lipca 2009 r. Ponownie podkreślić należy, że wprawdzie organ nie jest w stanie samodzielnie orzekać o istnieniu lub braku choroby zawodowej, powinien jednak pamiętać, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji ma prawo - poza zwróceniem się do jednostek orzeczniczych - podjąć także inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.