III SA/Lu 417/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego aktualizacji operatu ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie prowadzonego w latach 1982-1985 postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...]-S., jednostka ewidencyjna M., zakończonego przyjęciem operatu ewidencyjnego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1987 r. poprzez sprostowanie dokumentacji dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: M. T. wystąpił do Starosty Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego i sprostowanie dokumentacji geodezyjnej z 1985 r. dotyczącej podziału gospodarstwa rolnego w miejscowości S. W wyniku tego podziału M. T. otrzymał działkę nr [...] (po zmianie numeracji działka odpowiada działce nr [...]) o powierzchni 1,00 ha. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], uchylił w całości wyżej wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Ł. decyzją z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania o wznowienie prowadzonego w latach 1982-1985 postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów obrębu [...]-S., jednostka ewidencyjna M., zakończonego przyjęciem operatu ewidencyjnego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 1987 r. w części sprostowania dokumentacji dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, ponieważ wznowienie postępowania następuje w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, a w niniejszej sprawie w postępowaniu dotyczącym odnowienia operatu ewidencyjnego nie była wydawana decyzja. Organ wyjaśnił, że mocą aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy M. w dniu [...] lutego 1977 r. nr [...] właścicielem działki nr [...] o powierzchni 1,00 ha stał się M. T. W latach 1982-85 Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w L. dokonało pomiaru i obliczenia powierzchni działek oraz zmieniło ich numerację. Działce nr [...] przyporządkowano numer [...] i zmieniono powierzchnię z 1,00 ha na 1,11 ha. Z wynikami pomiarów zapoznał się M. T. i w dniu 24 września 1985 r. podpisał bez zastrzeżeń protokół z ogłoszenia wyników pomiaru. Odnowienie operatu ewidencji gruntów zostało wykonane na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) i nie wymagało zatwierdzania decyzją. Operat po przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zastąpił operat dotychczasowy. Po rozpatrzeniu odwołania M. T. od powyższej decyzji, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona, ponieważ nie była wydana decyzja. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że M. T. we wniosku żądał wznowienia postępowania w sprawie sprostowania granicy działki nr [...], a w odwołaniu wniósł o wprowadzenie zmian w bazie danych ewidencyjnych w odniesieniu do działki nr [...] i [...]. Żądał również, aby Starostwo w ramach swoich obowiązków dokonało pomiarów. Tymczasem pomiar granic działki nr [...] wykonany był na zlecenie M. T. podczas projektu podziału działki nr [...] (pomiarem objęta była również dzielona działka nr [...]). W toku tych czynności geodeta w dniu 5 lutego 2009 r. w obecności M. T. i W. P., właścicielki działki nr [...], ustalił części granic pomiędzy działką nr [...] i [...] i przebieg granic został przyjęty przez strony jako bezsporny. Zainteresowani podpisali protokół bez zastrzeżeń. Organ podkreślił, że skarżący znał powierzchnię działki nr [...] od lat 1982-1985. Organ zwrócił również uwagę, że na mapie projektu podziału wykonanej w dniu 28 lutego 2009 r., na zlecenie M. T., widnieje przed projektem podziału powierzchnia działki nr [...] określona w wielkości 1,11 ha. Z działki tej wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,9688 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0,1412 ha. Suma nowo projektowanych działek wynosi również 1,11 ha. Podział działki nr [...] został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...]. Organ stwierdził, że analiza odwołania prowadzi do wniosku, że skarżący w istocie żąda wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzja Wójta Gminy M. Decyzja ta stała się ostateczna i operat ewidencyjny został zaktualizowany w ten sposób, że w miejsce działki nr [...] uwidoczniono nowe działki oznaczone numerami: [...] i [...]. Organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału jest Wójt Gminy M., a nie Starosta Ł. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. M. T. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego – art. 8, 9, 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pomiędzy działką nr [...] a [...] nie ma wytyczonej granicy w terenie i nigdy jej nie było. Wyjaśnił, że posiada tytuł prawny tylko do działki o powierzchni 1,00 ha oraz, że nie ma tytułu do 0,11 ha. W. P. nabyła w 1992 r. od Z. T. aktem notarialnym gospodarstwo rolne stanowiące działkę nr [...] o powierzchni 2,49 ha i przedmiot kupna został wyraźnie i precyzyjnie określony, ale obszar 11 arów nigdy nie wchodził w skład tego gospodarstwa. Skarżący podkreślił, że od wielu lat żąda od administracji publicznej precyzyjnego wytyczenia granicy swojej działki nr [...] od strony działki nr [...], stanowiącej własność W. P. i oddzielenia powierzchni 0,11 ha wraz z budynkami, której jest posiadaczem w dobrej wierze. Skarżący uważa, że mimo wielokrotnych wniosków organ administracji publicznej powiatowej i gminnej nie udzielił mu informacji prawnej, jak ten problem rozwiązać. Skarżący do skargi dołączył kopię pisma notariusza, z którego wynika potrzeba geodezyjnego sprawdzenia granic działki nr [...] i działki sąsiedniej z naniesionym budynkiem. Skarżący w skardze powołał się także na mapy satelitarne, które posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z których wynika, że powierzchnia działki nr [...] wynosi 1,00 ha. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Kluczową kwestia w sprawie było ustalenie właściwej treści żądań skarżącego kierowanych do organów, jako że żądania te były formułowane w sposób niejednoznaczny, a częściowo wręcz rozbieżny. W piśmie z dnia 29 października 2009 r. (wniosku inicjującym postępowanie) skarżący żądał wznowienia postępowania administracyjnego i sprostowania dokumentacji geodezyjnej z roku 1985, dotyczącej podziału gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości S., którego właścicielem była matka skarżącego, a on sam nabył część tego gospodarstwa w postaci działki oznaczonej nr ewid. [...], W odwołaniu od decyzji Starosty Ł. z dnia 17 czerwca 2010 r. (umarzającej postępowanie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania) skarżący podnosił argumenty świadczące o tym, że kwestionuje on prawidłowość wytyczenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W jego ocenie doszło do wydania rozbieżnych aktów (decyzji) w sprawie granic działek, co uzasadnia konieczność wznowienia postępowania. Z kolei w odwołaniu od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] kwietnia 2011 r., ponownie umarzającej postępowanie, skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie jest dla niego korzystne, ale zabrakło w nim jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stwierdzenia odnośnie przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...]. Argumentację dotyczącą nieprawidłowości przebiegu granic skarżący podnosił również w piśmie uzupełniającym odwołanie, datowanym na 11 maja 2011 r. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. Starosta Ł. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez określenie, w odniesieniu do której ostatecznej decyzji skarżący żąda wznowienia postępowania. W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z dnia 7 marca 2012 r., skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje aktu własności ziemi z 1977 r., lecz pomiary geodezyjne z 1985 r. Stwierdził stanowczo, że chodzi mu o decyzję z 1985 r., która stała się źródłem nieporozumień oraz o oparte na niej późniejsze wszystkie decyzje, które spowodowały powstanie wadliwego stanu prawnego. Zażądał wznowienia (postępowania) i uchylenia decyzji z 1985 r. oraz wszystkich późniejszych decyzji oraz wydania nowego rozstrzygnięcia, zgodnego ze stanem faktycznym. W odwołaniu od decyzji Starosty Ł. z dnia [...] października 2012 r. skarżący podnosił, że powierzchnie działek zmieniały się bez racjonalnej przyczyny, w związku z czym należy dokonać aktualizacji granic. W odpowiedzi na argumenty Starosty o braku podstaw do wszczęcia postępowania skarżący podniósł, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie podziału działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...], opierała się na fałszywych ustaleniach faktycznych, co oznacza konieczność wznowienia postępowania. W skardze do sądu administracyjnego główne argumenty skarżącego odnoszą się do braku właściwie wytyczonej granicy między działkami nr [...] i [...], co spowodowało, że działka nr [...] została bezpodstawnie powiększona o powierzchnię 0,11 ha. Na rozprawie przed sądem w dniu 21 listopada 2013 r., na której skarżący stawił się wraz z pełnomocnikiem ustanowionym z urzędu, pełnomocnik oświadczył, że skarżący domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., gdyż strona nie brała udziału w aktualizacji operatu w 1985 r., nie podpisywała żadnych dokumentów. Ponadto pełnomocnik oświadczył, że operat z 1985 r., można potraktować jako decyzję, dlatego zasadne jest wznowienie postępowania i naprawienie błędów w nim zawartych. Wobec takiego stanowiska skarżącego należy przyjąć, że treścią jego żądań było wznowienie postępowania w sprawie odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonego w latach 1982-1985. Taka klasyfikacja żądań skarżącego, dokonana przez organy jest prawidłowa i nie można zarzucić jej niezgodności z prawem. Jak wskazuje się w orzecznictwie, to strona powinna określić przedmiot postępowania administracyjnego. Niezbędne jest wskazanie żądania, które wyznacza przedmiot postępowania. Jeśli brak takiego wskazania nie zostanie usunięty, powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji (por. postanowienie NSA z 21 lipca 2011 r., I OW 57/11) Dążąc do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony postępowania Starosta Ł. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania (pismo z dnia 27 lutego 2012 r.). Wobec nie budzącego wątpliwości interpretacyjnej oświadczenia skarżącego, że chodzi mu o wznowienie postępowania w sprawie aktualizacji operatu z 1985 r. organ nie miał podstaw, aby podważać to oświadczenie i nadawać mu inną treść, niż została wprost wyrażona. Ten kierunek interpretacji żądań skarżącego potwierdził jego pełnomocnik na rozprawie przed sądem. Odnowienia (aktualizacji) operatu ewidencji gruntów dokonano na podstawie wyżej wspomnianego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków. Obecnie kwestie te reguluje art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287, ze zm.). Jak trafnie wskazują organy przepisy dekretu nie przewidywały wydawania decyzji w toku postępowania aktualizacyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wystąpią wady kwalifikowane określone w tym przepisie (lub wskazane w art. 145a i 145b k.p.a.). Z mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. tryb wznowieniowy ma zastosowanie również do niektórych postanowień. Nie ulega żadnych wątpliwości, że nie ma możliwości wznowienia postępowania w sprawie, która nie zakończyła się decyzją ostateczną (postanowieniem wymienionym w art. 126 k.p.a.). Skoro w postępowaniu w sprawie odnowienia operatu ewidencji gruntów i budynków prowadzone w latach 1982-85 nie wydano żadnej decyzji, ani postanowienia, stosowanie do tego postępowania trybu wznowienia postępowania jest niedopuszczalne. Zasadnie zatem organy odmówiły wznowienia postępowania. Błąd Starosty Ł., nie wychwycony przez organ odwoławczy, polegał na zastosowaniu niewłaściwej formy rozstrzygnięcia. W aktualnym stanie prawnym organ powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), a nie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. Uchybienie tego rodzaju nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, nie może być więc podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadanie mylnego oznaczenia nie miało wpływu na charakter prawny aktu ani nie dyskwalifikowało go jako aktu administracyjnego określonej treści. Zastosowanie nieprawidłowej nazwy postanowienia lub decyzji do aktu organu administracji nie powoduje nadania mu innego charakteru prawnego od tego, który wynika z jego istoty i z treści rozstrzygnięcia w nim zawartego (por. wyroki NSA z 3 marca 2008 r., II FSK 271/08; z 16 lutego 2010 r., I OSK 574/09; z 11 czerwca 2012 r., II OSK 497/11). Kontrola sądu administracyjnego odnosi się do aktu będącego przedmiotem zaskarżenia, który w analizowanym przypadku dotyczy odmowy wznowienia postępowania. Sąd nie może zatem badać zasadności żądań skarżącego dotyczących prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Pozostaje jedynie wskazać, że skarżący powinien rozważyć wystąpienie w tej kwestii ze stosownymi wnioskami do odpowiednich organów: z wnioskiem o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków, jeśli posiada dokumenty wskazujące jednoznacznie na nieprawidłowość danych ujawnionych w ewidencji, albo z żądaniem rozgraniczenia nieruchomości, jeśli uważa, że granic pomiędzy działkami stały się sporne. Kwestie te pozostają jednak poza zakresem badanej sprawy. Sąd nie może również odnieść się w uzasadnieniu wyroku do żądania wydzielenia skarżącemu działki o pow. 11a z działki nr [...], na której położony jest jego budynek mieszkalny. Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym przedmiocie toczy się postępowanie przed sądem powszechnym w trybie art. 231 Kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).