III SA/Lu 426/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. G. wniesionego od decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2010 r., w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2010 r., Wojewoda L. zaskarżoną decyzję uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 czerwca 2010 r. skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w O. oświadczenie o tym, że uczestniczy w projekcie Instytutu Zasobów Ludzkich "Kadry dla Lubelszczyzny" od dnia 28 maja 2010 r. W przedstawionym zaświadczeniu Fundacja Instytut Rozwoju Zasobów Ludzkich poinformowała, że skarżący został zakwalifikowany do udziału w projekcie "Nowe kadry dla Lubelszczyzny" w ramach PO KL 6.1.1., w planowanym terminie uczestnictwa 28 maja 2010 r. – 26 lipca 2010 r., a za udział w szkoleniach w ramach projektu skarżący otrzyma stypendium szkoleniowe wypłacone jednorazowo po zakończeniu udziału w projekcie o maksymalnej wysokości 480 zł brutto, od którego Fundacja odprowadza składki społeczne i zdrowotne. Na podstawie tej informacji organ I instancji orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2010 r., a za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f), w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący wniósł odwołanie, w którym uznaje decyzję za wydaną niezgodnie z prawem, ponieważ odprowadzenie składki społecznej i zdrowotnej przez realizatora projektu nie jest podstawą do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzje wskazał, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) cyt. ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę (...) niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej (...), jeżeli (...) nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Te odrębne przepisy to przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 ze zm.). Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 9a stanowi, że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają m. in. osoby fizyczne, które są osobami pobierającymi stypendium w okresie odbywania szkolenia, na które zostały skierowane przez inne niż powiatowy urząd pracy podmioty kierujące na szkolenie. Z powyższego wynika, że osoba bezrobotna może być pozbawiona statusu bezrobotnego dopiero z chwilą uznania jej za osobę pobierającą stypendium. Samo zgłoszenie bezrobotnego do organu emerytalno-rentowego nie pozbawia automatycznie bezrobotnego jego prawa, gdyż ustawodawca wyraźnie powiązał w art. 6 ust. 1 pkt 9a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia (...) ten fakt z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, nie zaś z faktem zgłoszenia do takiego ubezpieczenia (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt SA/Ol 75/10). Ustalono zatem, że organ I instancji, wydając decyzję o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2010 r. oparł się wyłącznie na informacji, w której organizator szkolenia zadeklarował dokonanie pewnych czynności, czyli wypłacenie uczestnikowi szkolenia jednorazowo stypendium szkoleniowego po zakończeniu udziału w projekcie, od którego odprowadzi składki społeczne i zdrowotne, uznając przy tym, że z dniem 28 maja 2010 r., czyli z dniem rozpoczęcia szkolenia nastąpiło podleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji przed wydaniem decyzji powinien był dokonać ustaleń, czy z tytułu uczestnictwa w szkoleniu skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego oraz jednoznacznego ustalenia, z jaką datą skarżący został tym ubezpieczeniem objęty, czy też ten obowiązek rodzi dopiero wypłacenie uczestnikowi udziału w projekcie stypendium szkoleniowego i odprowadzenie od wypłaconej kwoty składki społecznej. W związku z powyższym, organ I instancji winien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której ogólnie zarzuca naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy bezzasadnie uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie statusu osoby bezrobotnej skarżącego, ograniczając się do uchylenia decyzji Starosty Opolskiego z dnia 4 czerwca 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Tym samym – o ile postępowanie odwoławcze nie stało się bezprzedmiotowe, organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną, która zakończy postępowanie administracyjne. Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej wskazane są zaś w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W piśmiennictwie podkreśla się, choć nie bez zastrzeżeń, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, bowiem nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2, a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz bieżący do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010 i wskazana tam literatura). Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., II OSK 66/09, gdzie wskazano, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 września 2009 r. II OSK 1441/08, uznając, że w sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy. Biorąc pod uwagę stanowiska wyżej przytoczone, należy uznać, że w sprawie niniejszej Wojewoda L. nie wykazał, aby zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, nie mówiąc już o spełnieniu wymogu konieczności przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części. Tym samym organ odwoławczy nie wskazał istotnych przyczyn uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym. Jego zalecenia co do dalszych czynności sprowadzają się przede wszystkim do konieczności dokonania oceny prawnej w zakresie już ustalonych faktów, a więc czynności, które organ odwoławczy jest zobowiązany przeprowadzić samodzielnie w ramach rozpatrzenia odwołania. Dodać należy, że kwestię podlegania ubezpieczeniu społecznemu i czas trwania tego ubezpieczenia regulują stosowne przepisy, natomiast praktyka w konkretnym przypadku, niezależnie od tego czy jest prawidłowa, czy też błędna, nie zmienia statusu danej osoby jako ubezpieczonej lub nieubezpieczonej. Dlatego organ odwoławczy nie powinien był zlecać organowi I instancji dokonywania ustaleń, "czy z tytułu uczestnictwa w szkoleniu skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego oraz jednoznacznego ustalenia, z jaką datą skarżący został tym ubezpieczeniem objęty, czy też ten obowiązek rodzi dopiero wypłacenie uczestnikowi udziału w projekcie stypendium szkoleniowego i odprowadzenie od wypłaconej kwoty składki społecznej". Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd orzekł, jak w sentencji.