III SA/Lu 431/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej ".M" w H. oraz M. S. na akt Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na ulicy M. w H. I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu; II. zasądza od Starosty na rzecz Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej "M." w H. [...] zł oraz na rzecz M. S. [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] stycznia 2017 r. Starosta zatwierdził - przedstawiony przez Powiatowy Zarząd Dróg w H. - projekt nr [...] dotyczący zmiany organizacji ruchu na ulicy [...] (drodze powiatowej Nr [...]) w H.. Z nadesłanego w dniu 26 czerwca 2017 r. wezwania Starosty do usunięcia naruszenia prawa wynikało między innymi, że: - projekt przyjęto bez uzgodnienia z Komendantem Powiatowym Policji w H.; - nie określono parametrów geometrii drogi; - znaki drogowe zaprojektowano i ustawiono na środku drogi; - brak jest uzasadnienia do wprowadzenia ograniczenia wjazdu na drogę; - nowa organizacja ruchu utrudnia prowadzenie działalności rolniczej. Z wezwaniem wystąpiła S. H. oraz M. S.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta pismem z dnia 24 lipca 2017 r., [...] poinformował ww. Spółkę oraz M. S., że: - zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest zarządzeniem, ani decyzją administracyjną; sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych (wynikające z zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego) nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji i nie są rozstrzygane w drodze zarządzeń oraz decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności organizacyjno–technicznych i w tej sytuacji przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie mają zastosowania; - projekt organizacji był kontrolowany przez służby Wojewody L. w dniu 2 marca 2017 r. (dokonano wówczas wizji lokalnej, porównano z zatwierdzonym projektem organizacji ruch na tej drodze, zawarto porozumienie pozwalające rozwiązać problem związany z transportem owoców z gospodarstw sadowniczych); - zmiany organizacji ruchu dokonano w sposób zgodny z przepisami prawa w celu ochrony drogi przed jej degradacją wywołaną ruchem pojazdów ciężarowych. W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez S. H. oraz przez M. S. zarzucono, że Starosta naruszył przepisy: - § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784), poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu danych pomimo braku informacji dotyczących geometrii drogi; - § 7 ust. 2 pkt 2 oraz § 8 ust. 6 lit. a) cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez niezałączenie do projektu organizacji ruchu opinii Komendanta Powiatowego Policji, nieodrzucenie złożonego projektu w zakresie ustanowienia na drodze (ul. M. ) zakazu wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż 3,5 t. nieuwzględniającego potrzeb społeczności lokalnej; - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.), poprzez umieszczenie na drodze znaku B-19 (zakaz wjazdu pojazdów o nacisku osi większym niż 3,5 t.), ograniczającego swobodne korzystanie z drogi, usytuowanie na drodze (na ul. [...]) znaków pionowych z naruszeniem zasad umieszczania takich znaków (bez zachowania odpowiedniej odległości od jezdni oraz w sposób stwarzający niebezpieczeństwo dla przemieszczających się drogą pojazdów i pieszych). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Starosta argumentował, że opracowanie projektu poprzedzono badaniami nośności nawierzchni drogi metodą ugięć sprężystych belką Benkelmana. Pomiary wykonało Centrum Badań Laboratoryjnych "C. " sp. z o.o. w L.. Wyniki tych badań określiły celowość ograniczenia nośności do 35 kN (3,5 tony/oś). Organ wyjaśnił dodatkowo, że w dniu zatwierdzenia projektu droga (i ul. [...]) stanowiła drogę powiatową. Obecnie właścicielem części gruntów zajętych pod drogę jest Gmina Miejska H.. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że stosownie do zapatrywania wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest czynność, ale akt Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. zatwierdzający zmianę organizacji ruchu. We wspomnianej uchwale stwierdzono, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenie organizacji ruchu tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego, wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów. W niniejszej sprawie niespornym jest, że skarżący (Spółka [...] "[...]" w H. oraz M. S.) wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie uwzględnił wezwania dając temu wyraz w piśmie z dnia 24 lipca 2017 r. (nr [...]). Skontrolowany akt Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. polegający na zatwierdzeniu zmiany stałej organizacji ruchu jest rozstrzygnięciem wadliwym z następujących powodów. Uregulowanie zawarte w art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wskazuje organy zarządzające ruchem na drogach oraz wykonujące nadzór nad zarządzaniem tym ruchem. Przepis ten w ust. 5 określa, że starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (niemającym zastosowania w niniejszej sprawie). Drogami krajowymi, wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi są drogi publiczne określone zgodnie z przepisami o drogach publicznych (art. 10 ust. 9 ww. ustawy). Podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a). W art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidziano, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony N., uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Stosownie do § 6 ust. 1 cyt. rozporządzenia, organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. W myśl § 11 ww. rozporządzenia, organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p."), organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) W dniu 9 stycznia 2017 r. (w dacie zatwierdzenia przez Starostę zmiany organizacji ruchu) droga nr [...] (ulica [...] w H. figurowała w wykazie dróg powiatowych stosownie do postanowień uchwały Rady Powiatu w H. z dnia 29 sierpnia 2003 r. Nr [...] Wcześniej droga (i ul. [...]) w H. zaliczona była do kategorii dróg wojewódzkich miasta H. - na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz.U. z 1986 r. Nr 24, poz. 117 ze zm.). Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 514/16 stwierdzono nieważność powyższej uchwały w części, w jakiej ustalono przebieg oraz zaliczono do kategorii dróg powiatowych drogę nr [...] – ulicę [...]. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono między innymi, że uchwała jest sprzeczna z przepisem art. 2a ust. 2 u.d.p. określającym, że właścicielem drogi powiatowej jest powiat. Ulica ta – jak ustalił Sąd - częściowo przebiega po nieruchomości stanowiącej własność S. H.. Droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych. Droga, która nie jest własnością powiatu nie może być drogą powiatową i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg powiatowych. Bez dysponowania przez powiat prawem własności gruntów po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg powiatowych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych, tym samym konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę powiatu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych jest legitymowanie się przez powiat prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Z powyższego wynika, że skarżący (Spółka [...] "[...]" w H. oraz M. S.) słusznie zarzucają, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu przez Starostę jest aktem wadliwym. Stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu w H. z dnia 29 sierpnia 2003 r. w części, w jakiej ustalono przebieg oraz zaliczono do kategorii dróg powiatowych drogę nr [...] – ulicę [...], wywołało skutki od chwili podjęcia tejże uchwały (ex tunc). Kwestia uprawnień Starosty wynikających z art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym - do zarządzania ruchem na drogach powiatowych (w tym przypadku na drodze nr [...] – ulicy [...]) oraz z przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. - do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na wspomnianej drodze, powinna być postrzegana przede wszystkim w aspekcie utraty przez sporną drogę kategorii drogi powiatowej oraz braku kompetencji organu (Starosty H. do zmiany organizacji ruchu. Zgodnie z art. 6a ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. Utrata przez drogę statusu drogi powiatowej powoduje, że starosta, po pierwsze, nie może starosta zarządzać ruchem na drogach powiatowych (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym), a po drugie, wykonywać uprawnień określonych w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zatwierdzonego w dniu 9 stycznia 2017 r. projektu stałej organizacji ruchu nie da się zatem pogodzić z przywołanymi wyżej przepisami. Zarówno S. H., jak i M. S. mają interes prawny do wniesienia skargi na powyższy akt dotyczący zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu. Z akt rozpoznawanej sprawy (z protokołu z przeprowadzonej w dniu 2 marca 2017 r. wizji lokalnej) wynikało, że znak drogowy "B -19" został postawiony na działce M. S.. W uzasadnieniu wspomnianego wyroku WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. III SA/Lu 514/16 stwierdzono, że droga częściowo przebiega po nieruchomości (działce nr [...]) stanowiącej własność S. H.. Naruszenia interesu prawnego skarżących należy więc upatrywać w ograniczeniu przysługujących im na mocy art. 140 kodeksu cywilnego uprawnień w wykonywaniu prawa własności. W orzecznictwie wyjaśnia się, że legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011r. sygn. akt I OSK 719/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 877/10). Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, projekt organizacji ruchu powinien zawierać dane na temat parametrów geometrii drogi. W zatwierdzonym spornym projekcie brak było szczegółowego opisu geometrii drogi. Do projektu stałej organizacji ruchu należało dołączyć opinię komendanta powiatowego Policji. Taki wymóg wynika z § 7 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. W rozpoznawanej sprawie opiniowanie ograniczyło się do uzyskania przez Starostę "uzgodnienia" z dnia 31 stycznia 2017 r. ze strony Komendanta Powiatowego Policji w H.. Ubocznie należy tylko zasygnalizować, że odrzucenie złożonego projektu w zakresie zmiany organizacji ruchu na drodze publicznej nie jest obowiązkiem organu. Zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. organ zarządzający może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej. Użyty w tym przepisie zwrot "może" oznacza, że organ nie musi odrzucić projektu organizacji ruchu jeśli projekt jest niezgodny z potrzebami społeczności lokalnej. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego aktu. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 202 § 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.