III SA/Lu 433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. (dalej jako: organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: Z. – T. L. przez K.. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Marszałek Województwa L. udzielił przedsiębiorcy C. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: Z. - T. L. przez K.. Burmistrz Miasta T. L. poinformował Marszałka Województwa L., że z dniem [...] marca 2018 r. przedsiębiorcy wypowiedziano w trybie natychmiastowym umowę z dnia [...] marca 2018 r. na korzystanie z przystanku autobusowego w T. L. przy ul. [...]. Przystanek ten był ujęty w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia udzielonego temu przewoźnikowi. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji wezwał przedsiębiorcę do przedłożenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze wspomnianego przystanku autobusowego w T. L. przy ul. [...]. W wyznaczonym terminie 7 dni przedsiębiorca nie udzielił informacji w sprawie potwierdzenia uzgodnienia i zasad korzystania z w/w przystanku autobusowego . W dniu [...] maja 2018 r. organ zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. cofnął zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22b oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm.), dalej jako: u.t.d. podnosząc, że jednym z warunków koniecznych do udzielenia zezwolenia było posiadanie potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania m.in. z przystanku zlokalizowanego w T. L. przy ul. [...]. Właścicielem tego przystanku autobusowego jest M. T. L.. Wobec braku potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przedmiotowego przystanku, wydane przedsiębiorcy C. zezwolenie podlegało cofnięciu na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Przepis ten stanowi, że zezwolenie cofa się w przypadku stwierdzenia naruszenia lub zmian warunków, na jakich zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Spółka wniosła odwołanie. Rozpatrując je Kolegium potwierdziło prawidłowość stanowiska organu I instancji i stwierdziło m.in., że skarżąca Spółka przestała spełniać wymogi niezbędne do realizacji zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W tych okolicznościach Spółka w dalszym ciągu bezumownie korzysta z przystanku i nie spełnia warunków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d., zawierającym katalog dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Ponieważ strona nie przedłożyła potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze wszystkich przystanków wskazanych w posiadanym zezwoleniu, cofnięcie zezwolenia było czynnością obligatoryjną w świetle przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. W skardze do WSA w Lublinie Spółka C. zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a/ art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegające na: - zaniechaniu przez organy obu instancji zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i niezbadaniu okoliczności, czy dokonane przez Burmistrza Miasta T. L. wypowiedzenie umowy zawartej na korzystanie z przystanku autobusowego w T. L. przy ul. [...] było ważne i skuteczne, a w konsekwencji niepodjęcie działań nakierowanych na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i ustalenie, czy skarżąca Spółka faktycznie korzystała z przystanku bezumownie, a tym samym czy istniały podstawy do zarzucenia naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane; - zignorowaniu przez organ II instancji okoliczności, iż w toku postępowania odwoławczego skarżąca Spółka przedstawiła umowę z dnia [...] sierpnia 2018 r., która sanowała ewentualnie istniejący brak uzgodnienia w zakresie korzystania z przystanku komunikacyjnego, a tym samym nie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; b/ art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie skontrolowanej decyzji pomimo faktu, iż w dacie orzekania przez organ II instancji skarżąca Spółka przedstawiła umowę z dnia [...] sierpnia 2018 r. sanującą ewentualnie istniejący brak uzgodnienia w zakresie korzystania z przystanku komunikacyjnego; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a/ art. 24 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 90 u.t.d. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zignorowanie statuowanego naruszonymi przepisami obowiązku prawidłowego przeprowadzenia procedury usunięcia naruszeń przed wszczęciem postępowania nakierowanego na cofnięcie udzielonego zezwolenia, a w konsekwencji przedwczesne i niedopuszczalne cofnięcie udzielonego zezwolenia; b/ art. 24 ust. 4 pkt. 2 u.t.d. przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z naruszeniem lub zmianą warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, w sytuacji gdy skarżący wykonując działalność w oparciu i w zgodzie z zezwoleniem nie naruszył normy prawnej zawartej w ww. przepisie, a co najwyżej od pewnego czasu bezumownie korzystał z przystanku, co nie jest równoznaczne ze zmianą rozkładu jazdy określonego w zezwoleniu i nie dawało podstaw do cofnięci zezwolenia, zaś uzgodnienie zasad korzystania z przystanków jest wymagane przez ustawę o transporcie drogowym jedynie przy wydawaniu zezwolenia, którym w dacie wydawania zezwolenia Spółka dysponowała. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja cofająca zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Tytułem wstępu należy podnieść, że kwestię wydawania i cofania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.), dalej w skrócie: "u.t.d." Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych niewykraczających poza obszar województwa. W zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Zasady wykonywania przewozów regularnych określone są w art. 18b u.t.d. Przepis ten nakłada na wykonujących przewozy obowiązek wykonywania przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 7) oraz ustanawia zakaz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 2 pkt 5). Naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz warunków określonych w zezwoleniu stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.). Powyższy przepis stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia został przez organ odwoławczy prawidłowo zinterpretowany i zastosowany w okolicznościach stanu faktycznego sprawy wskazujących, że skarżąca Spółka nie legitymowała się prawem do korzystania z przystanku autobusowego położonego w T. L. przy ul. [...]. M. T. L. wypowiedziało skutecznie umowę z dnia [...] marca 2018 r. regulującą sposób dysponowania terenem i przystankiem stanowiącym własność tejże Gminy. Wezwanie do przedłożenia przez stronę aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze wspomnianego przystanku autobusowego w T. L. przy ul. [...] okazało się nieskuteczne. W wyznaczonym przez organ terminie Spółka nie udzieliła żądanych informacji w sprawie potwierdzenia uzgodnienia i zasad korzystania ze spornego przystanku autobusowego niezbędnego do należytej obsługi pasażerów. Brak było obiektywnych podstaw do przyjęcia, że nie doszło do natychmiastowego rozwiązania umowy cywilnoprawnej z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie korzystania przez Spółkę z tego przystanku autobusowego, ujętego w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia udzielonego temu przewoźnikowi. Rzeczą Spółki było przedstawić dowód, że ma prawo do korzystania z przystanku autobusowego zlokalizowanego przy ul. [...], a tym samym, że spełnia ustawowe warunki udzielonego przez Marszałka Województwa L. w dniu [...] sierpnia 2015 r. zezwolenia. Jak wyżej wykazano potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi jest jednym z dokumentów, których dołączenie wymagane jest przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Powyższe wynika z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.. Strona skarżąca nie podważyła ustaleń organu, że nie uzgodniono zasad korzystania z przystanku oraz że nie zgłoszono wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia. Bez znaczenia jest okoliczność, że skarżąca Spółka na etapie postępowania odwoławczego dołączyła umowę z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawartą z Burmistrzem Miasta T. L. dotyczącą uzgodnienia korzystania z przystanków w okresie od [...] września do [...] grudnia 2018 r. N. umowa w tej materii nie mogła sanować stwierdzonego braku uzgodnienia w zakresie korzystania z przystanku we wcześniejszym okresie. Należy zauważyć, że Spółka wykazała swoją aktywność dopiero po wydaniu w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzji nr [...] o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: Z. – T. L. przez K.. Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków jest warunkiem wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d. miejscowości, w których znajdują się przystanki określone są w zezwoleniu, a rozkład jazdy, zawierający wskazanie przystanków stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Brak uzgodnienia zasad korzystania z przystanków stanowi więc oczywiste naruszenie warunków przewozu określonych w zezwoleniu, a to stanowi usprawiedliwioną podstawę obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia w trybie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki, zastosowanie tak dotkliwej sankcji w omawianym trybie nie jest uzależnione od wcześniejszego zbadania skuteczności wypowiedzenia umowy ze strony Burmistrza Miasta T. L. i udowodnienia ewentualnego bezumownego, ale faktycznego korzystania z terenu przystanku. Zarzuty i wnioski odnośnie naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. były chybione. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej i upoważnia do podjęcia nowego odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie w miejsce dotychczasowego, w przypadku naruszenia prawa przez organ I instancji. W przeciwnym przypadku, organ odwoławczy powinien skontrolowaną decyzję utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Bezpodstawny jest zarzut, że zaskarżoną decyzję wydano z obrazą przepisu art. 90 u.t.d. określającego sposób postepowania organu w razie negatywnego wyniku kontroli. Przepis ten określa, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten: 1) wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie; 2) zawiesza lub cofa zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009; 3) cofa licencję wspólnotową, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 lub art. 21 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009; 4) cofa licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, lub zezwolenie, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 15 i art. 24 ust. 4-6. Jak wcześniej wykazano pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji wezwał Spółkę do przedłożenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanku autobusowego, a tym samym umożliwił stronie udowodnienie, że spełnia ona nadal warunki zastrzeżone w udzielonym zezwoleniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Oczywiście samo wezwanie i wyznaczenie ewentualnego terminu na usunięcie uchybień, czy wykazanie, że spełnione są wymogi ustawy, nie wystarczy do cofnięcia zezwolenia. Spółka nie może skutecznie zarzucać, że naruszono art. 24 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 90 u.t.d. w sytuacji, kiedy nie podejmuje ona żadnych czynności w odpowiedzi na wezwane organu, czego dowodzi zarówno brak reakcji zarówno na wystąpienie organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. jak i na zawiadomienie z dnia [...] maja 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]). Spółka nie przejawia żadnej aktywności również po uzyskaniu informacji organu z dnia [...] maja 2018 r. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. W tych warunkach nie można zarzucać, że organ I instancji cofnął zezwolenie mimo, że nie sprawdził wcześniej i nie podjął żadnych czynności kontrolnych w celu ustalenia, czy przedsiębiorca spełniał warunki udzielonego mu zezwolenia. Organ wyczerpał więc obligatoryjny etap postępowania dyscyplinujący przedsiębiorcę oraz ostrzegający go o możliwości cofnięcia zezwolenia. Ustawa (art. 90 pkt 1 u.t.d.) nie określa, w jakim terminie przewoźnik zobowiązany jest do wykazania, że nadal spełnia prawem przewidziane wymogi. Skarżącej Spółce zapewniono jednak odpowiednie terminy do obrony swoich interesów i podjęcia niezbędnych działań naprawczych. W orzecznictwie sygnalizuje się konieczność nie tylko wyznaczenia stosownego terminu w ramach procedury naprawczej (przewidzianej w art. 90 pkt 1 u.t.d.), ale również odpowiedniego poinformowania przedsiębiorcy, że organ udzielający zezwolenia nie będzie tolerować nieprawidłowości (tak NSA w wyroku z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II GSK 312/08, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 294/19). W nawiązaniu do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r., że organ nie zbadał istotnej kwestii, czy doszło do wypowiedzenia umowy zawartej przez skarżącą Spółkę z M. T. L. (czy wypowiedzenie miało jakikolwiek skutek prawny i skutek faktyczny) należy wyjaśnić, że Marszałek Województwa L. nie miał obowiązku poszukiwania dowodów świadczących o nieskuteczności wypowiedzenia umowy z dniem [...] marca 2018 r. Należy podkreślić, że pismo Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. jasno wskazywało na fakt zawarcia w dniu [...] marca 2018 r. umowy dotyczącej korzystania z przystanku przy ul. [...] w T. L. (porozumienie w tym zakresie zawarto z uwagi na treść ugody pozasądowej z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącej spłaty zadłużenia przez Spółkę) oraz wymieniało przyczyny, które doprowadziły do rozwiązania umowy w trybie natychmiastowym, bez zachowania okresu wypowiedzenia. Z treści wspomnianego pisma przyjętego jako dowód w sprawie wynikało, że Spółka nie wykonała przyjętych na siebie zobowiązań finansowych (określonych w ugodzie oraz umowie). Skutkowało to natychmiastowym rozwiązaniem umowy zawartej na piśmie. Spółka nie zanegowała tego i obecnie stara się wykazać, po pierwsze, że organ II instancji (a wcześniej Marszałek Województwa L.) orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a po drugie, że wadliwym było działanie organów, które nie przeanalizowały dopuszczalności rozwiązania umowy w świetle przepisów Kodeksu cywilnego. Zdaniem Spółki, organ powinien w pierwszej kolejności zapoznać się z treścią samej umowy, aby dokonać stosownych ustaleń w tej materii. Spółka nie przedłożyła jednak umowy z dnia [...] marca 2018 r. Powyższe oznacza, że w realiach niniejszej sprawy zaprezentowana przez Spółkę argumentacja świadczy jedynie o prowadzeniu przez stronę nieskutecznej polemiki z prawidłowym stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Trzeba zauważyć, że przepis art. 22b u.t.d. nakłada na przewoźnika obowiązki w zakresie zgłaszania zmiany danych. Zmiany te zgłasza się w terminie 14 dni od dnia ich powstania (art. 22b ust. 1). Jeśli zmiany dotyczą danych zawartych w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (art. 22b ust. 2 u.t.d.). Z akt sprawy nie wynika, aby Spółka podjęła jakiekolwiek czynności w tym kierunku. Z obowiązków, o których mowa w art. 22b u.t.d. nie zwalnia przewoźnika ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Ubocznie należy wskazać, że w świetle art. 78 ust. 1 i 2 cyt. ustawy początkowa ważność spornego zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. została przedłużona do dnia [...] grudnia 2018 r. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.