III SA/Lu 434/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. L. – utrzymało w mocy wydaną w pierwszej instancji decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) o cofnięciu skarżącej Spółce zezwolenia z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: T. L. – Z. przez J.. Do wydania wskazanych decyzji doszło w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Marszałek Województwa L. udzielił przedsiębiorcy C. L. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: T. L. – Z. przez J.. Zezwolenie to było ważne do dnia [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] marca 2018 r. Burmistrz Miasta T. L. poinformował Marszałka Województwa L., że z tym dniem przedsiębiorcy wypowiedziano w trybie natychmiastowym umowy zawarte dnia [...] marca 2018 r. na korzystanie z przystanku autobusowego w T. L., przy ul. [...]. Przystanek ten był ujęty w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia udzielonego temu przewoźnikowi. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji wezwał przewoźnika do przedłożenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze wskazanego wyżej przystanku autobusowego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Skarżąca Spółka nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Wobec tego w dniu [...] maja 2018 r. organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej T. L. – Z. przez J. , a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. cofnął zezwolenie opisane wyżej zezwolenie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22b oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podnosząc, że jednym z warunków koniecznych do udzielenia zezwolenia było posiadanie potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania m.in. z przystanku zlokalizowanego w T. L. przy ul. [...]. Właścicielem tego przystanku autobusowego jest M. T. L.. Wobec zaś braku potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przedmiotowego przystanku, wydane przedsiębiorcy zezwolenie podlegało cofnięciu na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi, że zezwolenie cofa się w przypadku stwierdzenia naruszenia lub zmian warunków, na jakich zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Skarżąca Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, które nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a zaskarżona decyzja została utrzymana w całości w mocy. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdził między innymi, że skarżąca przestała spełniać wymogi niezbędne do realizacji zezwolenia z dnia [...] lipca 2015 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: T. L. – Z. przez J.. W tych okolicznościach dalsze bezumowne korzystanie przez Spółkę z przystanku – nie spełnia warunków określonych w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, gdzie przewidziano katalog dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Ponieważ strona nie przedłożyła potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania ze wszystkich przystanków wskazanych w posiadanym zezwoleniu, cofnięcie zezwolenia było czynnością obligatoryjną w świetle przepisu art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca C. L. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu: I. naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegające na: . zaniechaniu przez organy obu instancji zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i niezbadaniu okoliczności, czy dokonane przez Burmistrza Miasta T. L. wypowiedzenie umowy zawartej na korzystanie z przystanku autobusowego w T. L., przy ul. [...], było ważne i skuteczne, a w konsekwencji niepodjęcie działań nakierowanych na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i ustalenie, czy skarżąca Spółka faktycznie korzystała z przystanku bezumownie, a tym samym czy istniały podstawy do zarzucenia naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane; . zignorowaniu przez organ II instancji okoliczności, iż w toku postępowania odwoławczego skarżąca Spółka przedstawiła umowę z dnia [...] sierpnia 2018 r., która sanowała ewentualnie istniejący brak uzgodnienia w zakresie korzystania z przystanku komunikacyjnego, a tym samym nie zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji; 2) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieuchylenie skontrolowanej decyzji pomimo faktu, iż w dacie orzekania przez organ II instancji skarżąca Spółka przedstawiła umowę z dnia [...] sierpnia 2018 r. sanującą ewentualnie istniejący brak uzgodnienia w zakresie korzystania z przystanku komunikacyjnego; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 ustawy o transporcie drogowym, przez ich niewłaściwe zastosowanie i zignorowanie statuowanego naruszonymi przepisami obowiązku prawidłowego przeprowadzenia procedury usunięcia naruszeń przed wszczęciem postępowania nakierowanego na cofnięcie udzielonego zezwolenia, a w konsekwencji przedwczesne i niedopuszczalne cofnięcie udzielonego skarżącej Spółce zezwolenia; 2) art. 24 ust. 4 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym, przez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z naruszeniem lub zmianą warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, w sytuacji gdy skarżąca wykonując działalność w oparciu i w zgodzie z zezwoleniem nie naruszyła normy prawnej zawartej w w/w przepisie, a co najwyżej od pewnego czasu bezumownie korzystała z przystanku, co nie jest równoznaczne ze zmianą rozkładu jazdy określonego w zezwoleniu i nie dawało podstaw do cofnięci zezwolenia, zaś uzgodnienie zasad korzystania z przystanków jest wymagane przez ustawę o transporcie drogowym jedynie przy wydawaniu zezwolenia, którym skarżąca Spółka w dacie wydawania zezwolenia dysponowała. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie zostały dotknięte wadami prawnymi, które uzasadniałyby ich uchylenie, bądź też stwierdzenie ich nieważności. W okolicznościach faktycznych tej sprawy cofnięcie skarżącej zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Wydawanie oraz cofanie zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 – dalej jako "ustawa" lub "u.t.d."). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych niewykraczających poza obszar województwa. W zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów, 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Zasady wykonywania przewozów regularnych określone zostały w art. 18b u.t.d. Przepis ten nakłada na wykonujących przewozy obowiązek wykonywania przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 7 ustawy) oraz ustanawia zakaz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy). Natomiast naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz warunków określonych w zezwoleniu stanowi podstawę cofnięcia zezwolenia (art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d.). Powyższy przepis stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia został przez organ odwoławczy prawidłowo zinterpretowany i zastosowany w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Wynikało to z tego, że skarżąca Spółka nie legitymowała się prawem do korzystania z przystanku autobusowego położonego w T. L., przy ul. [...], w chwili orzekania przez organ w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Stało się tak z tej przyczyny, że M. T. L. skutecznie wypowiedziało skarżącej umowy z dnia [...] marca 2018 r. na podstawie których Spółka jako przewoźnik korzystała ze wskazanego przystanku stanowiącego własność Gminy. Wezwanie do przedłożenia przez stronę aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanku autobusowego położonego w T. L., przy ul. [...] – okazało się bezskuteczne. W wyznaczonym przez organ terminie skarżąca Spółka nie udzieliła bowiem żadnych wyjaśnień w sprawie potwierdzenia uzgodnienia i zasad korzystania ze spornego przystanku autobusowego niezbędnego do należytej obsługi pasażerów. Tym samym, nie było obiektywnych podstaw do przyjęcia, że nie doszło do rozwiązania cywilnoprawnych umów z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie korzystania przez Spółkę z tego przystanku autobusowego, ujętego w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia udzielonego temu przewoźnikowi. Skoro zaś rzeczą Spółki jako przewoźnika było przedstawienie dowodu, że uprawniona jest do korzystania z przystanku autobusowego zlokalizowanego przy ul. [...], a więc, że spełnia ustawowe warunki udzielonego przez Marszałka Województwa L. w dniu [...] lipca 2015 r. zezwolenia, to bierność w tym zakresie stanowiła podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków autobusowych dokonane z ich właścicielami lub zarządzającymi jest jednym z dokumentów, których dołączenie wymagane jest przy składaniu wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wynika to wprost z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wbrew zarzutom skargi skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie ustaleń organu, że nie uzgodniono zasad korzystania z przystanku oraz że nie zgłoszono wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia. Bez znaczenia jest okoliczność, że skarżąca na etapie postępowania odwoławczego złożyła do akt sprawy administracyjnej umowę z dnia [...] sierpnia 2018 r. zawartą z Burmistrzem Miasta T. L., dotyczącą uzgodnienia korzystania z przystanków w okresie od dnia [...] września do dnia [...] grudnia 2018 r. Nowa umowa w tym przedmiocie tworzyła wprawdzie nową sytuację prawną strony, ale dopiero od dnia [...] września 2018 r. (na 3 dni przed rozstrzyganiem sprawy przez organ odwoławczy). Nie mogła tym samym sanować stwierdzonego braku uzgodnienia w zakresie korzystania z przystanku we wcześniejszym okresie, jaki zaistniał po rozwiązaniu wcześniejszych umów z dnia [...] marca 2018 r. Skarżąca Spółka wykazała swoją aktywność we wszczętym postępowaniu dopiero po wydaniu w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzji przez organ pierwszej instancji o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej: T. L. – Z. przez J.. Aktywność ta była już jednak spóźniona. Przedstawienie potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków jest warunkiem wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 u.t.d., miejscowości, w których znajdują się przystanki określone są w zezwoleniu, a rozkład jazdy, zawierający wskazanie przystanków stanowi załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Brak uzgodnienia zasad korzystania z przystanków, kiedy zaistnieje w okresie obowiązywania zezwolenia, stanowi więc oczywiste naruszenie warunków przewozu określonych w zezwoleniu, a to stanowi usprawiedliwioną podstawę obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia w trybie art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki zastosowanie tej dotkliwej sankcji w omawianym trybie nie było uzależnione od wcześniejszego badania skuteczności wypowiedzenia umowy ze strony Burmistrza Miasta T. L. i udowodnienia ewentualnego bezumownego, ale faktycznego korzystania z terenu przystanku. W sprawie tej o prawidłowości wniosku organów odnośnie tego, że umowy z dnia [...] lipca 2018 r. zostały skutecznie rozwiązane – świadczą właśnie nowo zawarte w dniu [...] sierpnia 2018 r. umowy na korzystanie z przystanków oraz miejsc postojowych w okresie od [...] września 2018 r. Zarzuty i wnioski skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. były w tym kontekście chybione. Podobnie należało ocenić zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Według tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji reformatoryjnej i upoważnia do podjęcia nowego i odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie w miejsce dotychczasowego, tylko w przypadku naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy winien skontrolowaną decyzję utrzymać w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – co było w okolicznościach tej sprawy uzasadnione. Bezpodstawny jest również zarzut, że zaskarżoną decyzję wydano z obrazą przepisu art. 90 u.t.d., według którego, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten: 1) wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie; 2) zawiesza lub cofa zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009; 3) cofa licencję wspólnotową, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 lub art. 21 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009; 4) cofa licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 i 2, lub zezwolenie, z zachowaniem warunków, o których mowa w art. 15 i art. 24 ust. 4-6. Wyjaśniono już, że skarżąca została wezwana przez organ pierwszej instancji do przedłożenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanku autobusowego w zakreślonym terminie, a tym samym umożliwiało to stronie wykazanie, że spełnia nadal warunki zastrzeżone w udzielonym zezwoleniu z dnia [...] lipca 2015 r. Dlatego Spółka nie mogła skutecznie zarzucić, że naruszono art. 24 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 90 u.t.d. w sytuacji, kiedy nie podjęła wówczas żadnych czynności w odpowiedzi na wezwane organu, czego dowodzi zarówno brak reakcji na wystąpienie organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. jak i na zawiadomienie z dnia [...] maja 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia (z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...]). Spółka nie przejawia także żadnej aktywności również po uzyskaniu od organu informacji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. W tych warunkach nie jest usprawiedliwiony zarzut, jakoby organ pierwszej instancji cofnął zezwolenie pomimo tego, że nie sprawdził wcześniej i nie podjął żadnych czynności kontrolnych w celu ustalenia, czy przedsiębiorca spełniał warunki udzielonego mu zezwolenia. Organ fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalił oraz wyczerpał obligatoryjny etap postępowania dyscyplinujący przedsiębiorcę oraz ostrzegający go o możliwości cofnięcia zezwolenia. W art. 90 pkt 1 ustawa o transporcie drogowym nie określa, w jakim terminie przewoźnik zobowiązany jest do wykazania, że nadal spełnia prawem przewidziane wymogi. Skarżącej Spółce zapewniono jednak odpowiednie terminy do obrony swoich interesów i podjęcia niezbędnych działań naprawczych. W orzecznictwie sygnalizuje się zaś konieczność nie tylko wyznaczenia stosownego terminu w ramach procedury naprawczej (przewidzianej w art. 90 pkt 1 u.t.d.), ale również odpowiedniego poinformowania przedsiębiorcy, że organ udzielający zezwolenia nie będzie tolerować nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 312/08 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 294/19). Wyjaśniono już wyżej, że zarzut braku badania przez organ tego, czy doszło do skutecznego wypowiedzenia umów zawartych przez skarżącą z Miastem T. L. w dniu [...] marca 2018 r. – nie był usprawiedliwiony. Należy jedynie dodać, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku poszukiwania dowodów świadczących o bezskuteczności wypowiedzenia tych umów w dniu [...] marca 2018 r. W każdym razie istnieją w aktach dowody, wskazujące na to, że już te umowy zawarte zostały po okresie nieporozumień pomiędzy stronami, które zostały uregulowane ugodą pozasądową z dnia [...] marca 2018 r. dotyczącą spłaty zadłużenia przez skarżącą, gdzie wskazano również przyczyny, które doprowadziły do rozwiązania wskazanych umów w trybie natychmiastowym, bez zachowania okresu wypowiedzenia. Z treści dokumentów stanowiących dowody w sprawie wynika, że skarżąca Spółka nie wykonała przyjętych na siebie zobowiązań finansowych (określonych w ugodzie oraz umowie). Dlatego skutkowało to natychmiastowym rozwiązaniem umów z dnia [...] marca 2018 r. już w dniu [...] marca 2018 r. Spółka skutecznie okoliczności tych nie zanegowała, a stanowisko, by organ analizował rozwiązane umowy w kontekście uregulowań Kodeksu cywilnego, pozostają poza istotą kontrolowanego rozstrzygnięcia, skoro skarżąca umów z dnia [...] marca 2018 r. jakie wiązały ją z Gminą na korzystanie z przystanków i miejsc postojowych nie przedłożyła. W konsekwencji podniesiona w skardze argumentacja nie była uzasadniona, przez co nie mogła zostać uwzględniona. Stanowi bowiem polemikę strony z prawidłowymi ustalenia faktycznymi organów oraz należycie uzasadnionym stanowiskiem prawnym. W konsekwencji stwierdzić należy, że to na przewoźniku ciąży obowiązek zgłaszania zmiany wszelkich danych organowi, który udzielił zezwolenia, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania (art. 22b ust. 1 u.t.d.). Jeśli zmiany dotyczą danych zawartych w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (art. 22b ust. 2 u.t.d.). Z akt sprawy nie wynika zaś, by skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do realizacji tych obowiązków. Jednocześnie z obowiązków tych nie zwalniały przewoźnika przepisy ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2475). Zaniechania te doprowadziły ostatecznie do znajdującego podstawę cofnięcia skarżącej zezwolenia z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej: T. L. – Z. przez J.. Na marginesie należało zwrócić też uwagę, że w świetle art. 78 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej, ważność spornego zezwolenia została przedłużona do dnia [...] grudnia 2018 r. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.