III SA/Lu 445/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od kosztów postępowania I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu A. F. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, w tym [...] zł ([...]) podatku od towarów i usług. Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ odwoławczy", "LWINGiK" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy postanowienie Starosty Lubartowskiego z dnia [...] 2022 r. odmawiające zwolnienia G. M. ("skarżąca") od kosztów postępowania administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 6 listopada 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków dla nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina K. oznaczonej w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], w szczególności dla powierzchni [...] ha stanowiącej według ewidencji gruntów grunty kopalne oznaczone symbolem K - na grunty rolne, zgodnie z oznaczeniem ich przed wprowadzoną zmianą z dnia [...] 2017 r. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Starosta Lubartowski ("organ I instancji") orzekł o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...]. W dniu 26 maja 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie w całości od kosztów związanych z prowadzonym postępowaniem, z uwagi na ciężką sytuację majątkową. Postanowieniem z dnia [...] 2021 r. organ I instancji ustalił koszty postępowania w przedmiotowej sprawie i obciążył nimi uczestników postępowania, w tym skarżącą (po [...] zł). Jednocześnie w postanowieniu tym nie uwzględniono wniosku skarżącej o zwolnienia od kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez skarżącą oraz D. R. (jednego z uczestników postępowania), postanowieniem z dnia 8 października 2021 r. LWINGiK uchylił w całości postanowienie organu I instancji oraz orzekł co do istoty. Ustalił koszty postępowania w wysokości po [...] zł dla każdego uczestnika postępowania (po Ľ całości kosztów postępowania, wynoszących łącznie [...] zł). Wskazał także, że odmowa zwolnienia skarżącej od kosztów postępowania była przedwczesna. Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] 2022 r. odmówił zwolnienia skarżącej od kosztów postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] 2022 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 267 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej "k.p.a.", zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Uznaniowy charakter zwolnienia strony od kosztów postępowania administracyjnego, nakłada na organy powinność sporządzenia właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia. W ocenie LWINGiK, organ I instancji zasadnie przyjął, że w stosunku do skarżącej nie ziściły się przesłanki do uwzględnienia wniosku. W postępowaniu ustalono, że skarżąca prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód miesięczny (emerytura) w kwocie [...]zł. Jej wydatki wynoszą w przybliżeniu [...] zł miesięcznie. Składają się na nie następujące opłaty: prąd (około [...] zł), gaz (około [...] zł), telefon (około [...] zł), żywność, odzież, środki czystości i higieny osobistej (około [...] zł) wyroby medyczne (około [...] zł). Wnioskodawczyni ponosi również koszty zakupu opału w sezonie grzewczym w wysokości [...] zł (około [...] zł miesięcznie). Po opłaceniu wszystkich zadeklarowanych należności, skarżącej pozostaje do dyspozycji kwota około [...] zł miesięcznie. Skarżąca mieszka w lokalu o powierzchni [...] należącym do [...]. Jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina K. (w udziale Ľ), składającej się z działek oznaczonych numerami [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Według oświadczenia wnioskodawczyni, te nieruchomości nie przynoszą dochodu. Skarżąca nie podała natomiast, czy otrzymuje z tytułu posiadanych nieruchomości dopłaty bezpośrednie z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie oświadczenia strony o stanie rodzinnym, majątku, dochodach i źródłach utrzymania, rachunku za energię elektryczną wraz z potwierdzeniem uiszczenia należności za styczeń i lipiec 2021 r., potwierdzenia wypłaty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia emerytalnego za miesiące: styczeń, luty, maj 2021 r. oraz faktury zakupu wyrobów medycznych. Ponadto w piśmie z dnia 30 grudnia 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że w zajmowanym przez nią lokalu zamieszkuje sama. Wskazała, że wydatki na opał ponosi w okresie grzewczym od września do maja każdego roku. Korzysta z gazu w butlach, który głównie służy do przygotowania posiłków, jednak w okresie grzewczym czasem używa gazu do ogrzania mieszkania za pomocą piecyka grzewczego. Podane przez skarżącą wydatki za energię stanowią kwotę uśrednioną. Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżąca w dniu 14 lutego 2022 r. przedłożyła zawiadomienie z dnia 4 stycznia 2022 r. o zmianie opłat z tytułu czynszu za mieszkanie z kwoty [...]zł (wskazanej we wniosku z dnia 29 października 2021 r.) do kwoty [...]zł. LWINGiK stwierdził, że skarżąca nie wiedzie dostatniego życia, jednak nie cierpi takiego niedostatku, który uzasadniałby stwierdzenie braku możliwości poniesienia kosztów postępowania – tym bardziej, że było ono prowadzone na jej wniosek. Skarżąca, inicjując postępowanie w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów winna liczyć się z koniecznością poniesienia kosztów postępowania. Organ II instancji wskazał także, że posiadane nieruchomości dają skarżącej możliwość pozyskania środków finansowych z samego tytułu ich posiadania, np. przez zbycie, wydzierżawienie czy używanie zgodnie z przeznaczeniem i pobieranie z tego tytułu pożytków. Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1. art. 267 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że tylko wyjątkowo nadzwyczajne okoliczności mogą uzasadniać zastosowanie zwolnienia od ponoszenia kosztów postępowania; 2. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, brak rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodną jego ocenę, co skutkowało błędnym przyjęciem, że skarżąca jest w stanie ponieść koszty postępowania administracyjnego; 3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 267 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zwolnienia skarżącej od ponoszenia kosztów postępowania, podczas gdy zachodzą ku temu przesłanki; 4. art. 7 k.p.a. w związku z art. 267 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości częściowego zwolnienia skarżącej z obowiązku uiszczenia kosztów postępowania administracyjnego; 5. art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ ponownego postępowania wyjaśniającego, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy nie dokonały rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącej przedwcześnie przyjmując, że uzyskiwane przez nią dochody nie wskazują na niemożność poniesienia kosztów postępowania w rozumieniu art. 267 k.p.a. Jedynym źródłem utrzymania skarżącej jest emerytura, przeznaczana w całości na niezbędne, bieżące wydatki. Wydatki te ciągle rosną, ze względu na postępującą inflację. Organ I instancji długo rozpatrywał wniosek skarżącej, przyjmując na dzień wydania postanowienia zdezaktualizowaną wysokość miesięcznych wydatków. Obecna wysokość wydatków to około [...] zł miesięcznie, co potwierdzają dowody załączone do skargi. Skarżąca wskazała, że jej obecne dochody w postaci emerytury w wysokości [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie [...]zł miesięcznie nie wystarczają na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków. Wyjaśniła, że ma jedynie udział Ľ we współwłasności gruntów rolnych o pow. [...] ha (w tym również grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) oraz [...] ha gruntów oznaczonych jako wody stojące (działki o nr [...]). Z tych nieruchomości nie uzyskuje żadnych dochodów. Przedmiotowe działki zostały wyeksploatowane przez osobę trzecią. Skarżąca nie może również sprzedać udziałów w nieruchomości, gdyż jest ona w posiadaniu innej osoby. Posiadacz działek dokonuje czynności na szkodę właścicieli. M.in. w wyniku jego działań działki częściowo zostały przekształcone w użytki kopalne, co skorygowano w ramach postępowania, którego kosztami obciążono skarżącą. W wyniku częściowego przekształcenia w/w działek w użytki kopalne, ich właściciele zostali obciążeni podatkiem w zwiększonej wysokości, choć nie uzyskują żadnych pożytków. Powyższe okoliczności zostały pominięte przez organy obu instancji. Z uwagi na wiek i stan zdrowia, skarżąca nie ma możliwości dodatkowego zarobkowania. Od wielu lat leczy się na liczne schorzenia, co potwierdza załączona do skargi dokumentacja medyczna. Organy nie uwzględniły faktu, że wniosek o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów został złożony przez skarżącą, z uwagi na działania osoby trzeciej, która nielegalnie weszła w posiadanie przedmiotowych działek. W odpowiedzi na skargę LWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 267 k.p.a. W myśl tego przepisu – w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności.(...). Nie ulega wątpliwości, że z brzmienia art. 267 k.p.a. wynika, że zwolnienie od kosztów, będące realizacją instytucji prawa ubogich, ma charakter uznaniowy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 4325/18; z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1382/20). Przy czym pojęcie "niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę kosztów postępowania administracyjnego" należy rozumieć jako oczywistą, graniczącą z pewnością niemożność poniesienia przez stronę tych kosztów (por. wyroki: NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 72/19; WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 608/20; WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 223/20; WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 295/18; WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 403/17). Orzekanie w przedmiocie podlegającym uznaniu organu powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. Co do zasady organ ocenia kwestię zwolnienia z opłaty w oparciu o dostarczone przez stronę dowody potwierdzające jej sytuację finansową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1781/20). W rozpoznawanej sprawie nie zostały przekroczone granice uznania. Ustalenia w zakresie stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżącej zostały poczynione, zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że sytuacja majątkowa skarżącej nie jest dobra, jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, że występuje przesłanka zawarta w art. 267 k.p.a., czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez skarżącą kosztów postępowania administracyjnego pozwalająca na całkowite bądź częściowe zwolnienie skarżącej od kosztów związanych z tokiem postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...]. W toku postępowania zebrano materiał dowodowy, który został obiektywnie przeanalizowany. Dokonano zestawienia dochodów skarżącej oraz ponoszonych przez nią wydatków. Z tej analizy wynika, że na dzień orzekania przez organ I instancji, dochody skarżącej wynosiły [...] zł a wydatki około [...] zł. Kwoty te ustalono na podstawie twierdzeń skarżącej oraz przedstawionej przez nią dokumentacji. Słusznie więc w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że kwota pozostała po opłaceniu niezbędnych wydatków pozwalałaby na poczynienie przez skarżącą odpowiednich oszczędności i opłacenie Ľ całości kosztów postępowania w sprawie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w kwocie [...]zł, która nie jest kwotą nadmiernie wygórowaną. Trafnie organy wzięły pod uwagę, nie tylko realne dochody skarżącej, lecz także posiadany majątek w postaci współwłasności nieruchomości składającej się z działek o nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, z którego potencjalnie można uzyskiwać dochody. Zauważyć należy, że w postępowaniu odwoławczym skarżącą prawidłowo poinformowano o wynikającej z art. 10 k.p.a. możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak nie skorzystała ona z tego prawa. Także w zażaleniu z dnia 18 maja 2022 r. od postanowienia organu I instancji skarżąca nie zakwestionowała wysokości dochodu i wydatków ustalonych przez organ I instancji. Z tego powodu, wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie miał podstaw do skorygowania kwot przyjętych przez organ I instancji. Zaznaczyć trzeba, że koszty postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek skarżącej nie były wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie czasu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego wpłynął w dniu 4 listopada 2019 r., natomiast organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w dniu [...] 2021 r. Ostateczne postanowienie w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania zostało zaś wydane przez LWINGiK w dniu [...] 2022 r. Biorąc pod uwagę, że skarżąca była inicjatorką postępowania administracyjnego, powinna przewidzieć, że zostanie w części obciążona jego kosztami, o czym zresztą była również informowana przez organy. Biorąc pod uwagę powyższe, słuszny jest argument organów, że skarżąca – począwszy od dnia złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego mogła poczynić stosowne oszczędności, które pozwoliłyby na pokrycie kosztów postępowania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, że postępowanie w przedmiocie klasyfikacji gruntów jest wynikiem działania osoby trzeciej. Jak słusznie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, okoliczności dotyczące korzystania ze spornych działek przez osoby trzecie i działań tych osób nie są przedmiotem postępowania, opartego o przesłanki wynikające z art. 267 k.p.a. w sytuacji, gdy koszty i osoby zobowiązane do ich poniesienia zostały ustalone ostatecznym postanowieniem właściwego organu. Natomiast roszczenia właściciela nieruchomości wobec osoby trzeciej (w tym roszczenia o charakterze pieniężnym) mogą być realizowane w postępowaniu cywilnym a nie administracyjnym. Okoliczność przyznania skarżącej prawa pomocy w zakresie całkowitym w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej nie może wpłynąć na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 72/19, że pomoc prawna związana ze zwolnieniem od kosztów postępowania administracyjnego jest obwarowana nieco innymi przesłankami. Zwolnienie od kosztów sądowych związane jest ze złożeniem oświadczenia, z którego wynika, że strona nie jest w stanie ich ponieść bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i swojej rodziny. Tym samym inne są przesłanki zwolnienia od kosztów sądowych, a inne zwolnienia od kosztów postępowania, o których stanowi art. 267 k.p.a., gdzie przesłanką jest niewątpliwa niemożność ich poniesienia. Na marginesie należy wskazać, że w postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącej prawa pomocy sąd oceniał aktualną sytuację majątkową skarżącej, przedstawioną we wniosku, natomiast zaskarżone postanowienie (oraz związana z nim niemożność poniesienia kosztów postępowania administracyjnego) jest kontrolowane przez sąd na dzień jego wydania. Końcowo, odnosząc się do przedłożonych przez stronę wniosków dowodowych podkreślenia wymaga, że sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia), z uwzględnieniem dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym na dzień jego wydania. Załączone przez skarżącą dokumenty związane z jej stanem zdrowia oraz sytuacją finansową dotyczą aktualnej sytuacji skarżącej, a zatem jako nowe okoliczności pozostają bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dowody w postaci protokołu przeprowadzenia klasyfikacji gruntów z dnia 26 stycznia 2018 r., sprawozdanie techniczne z wykonania aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2018 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia. Dotyczą bowiem przyczyn wszczęcia postępowania administracyjnego przez skarżącą, a jak opisano w niniejszym uzasadnieniu, okoliczności te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego. Podsumowując, przedstawione przez skarżącą dowody nie mają waloru uzupełniającego i nie służą wyjaśnieniu wątpliwości w sprawie, zatem sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej "p.p.s.a.", oddalił wnioski dowodowe. Nadto stwierdzić trzeba, że sądowoadministracyjna kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych w zakresie ustaleń faktycznych, nie polega – co do zasady, na ponownym ustaleniu stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracyjnym prowadzącym postępowanie wyjaśniające na podstawie k.p.a. Rolą sądu jest kontrola zaskarżonej decyzji (postanowienia) i prawidłowości przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania dowodowego. Dodatkowo podnieść należy, o czym była wcześniej mowa, że w postępowaniu odwoławczym – skarżąca, mimo prawidłowego pouczenia w trybie art. 10 k.p.a., nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Także w zażaleniu z dnia 18 maja 2022 r. od postanowienia organu I instancji skarżąca nie zakwestionowała wysokości dochodu i wydatków ustalonych przez organ I instancji. LWINGiK nie miał zatem podstaw do skorygowania kwot przyjętych przez organ I instancji. W ocenie sądu, organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącej wzięły pod uwagę i prawidłowo oceniły wszystkie istotne okoliczności oraz dowody. Postępowanie wyjaśniające było wyczerpujące i wbrew zarzutom skargi nie naruszało wskazanych w niej przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie ma również podstaw do przyjęcia tezy, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Chybiony jest zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Wbrew zarzutowi skargi, organy dokonały prawidłowej wykładni i właściwie zastosowały art. 267 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu – sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.