III SA/Lu 455/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Robert Hałabis WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje adwokatowi D. W.-B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W dniu 23 sierpnia 2013 r. M. D. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy materialnej na okres roku szkolnego 2013/2014 w formie stypendium szkolnego dla dzieci: P. D., P. D., R. D. oraz A. D.. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., odmówił M. D. przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. dla P. D., P. D., R. D. oraz A. D.. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 960/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w części dotyczącej odmowy przyznania stypendium szkolnego P. D. i P. D., zaś w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że decyzje obu organów w części dotyczącej odmowy przyznania stypendiów szkolnych P. D. i P. D. wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", ponieważ zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. M. D. niemal od początku postępowania występowała w sprawie jako pełnomocnik - na podstawie pełnomocnictw złożonych w dniu 26 sierpnia 2013 r. - pełnoletnich synów P. D. oraz P. D.. Organy obu instancji błędnie skierowały do skarżącej decyzję odmawiającą przyznania stypendium P. D. oraz P. D., wskazując na nią jako na wnioskodawczynię. W rzeczywistości była ona jedynie pełnomocnikiem każdego z dwóch wymienionych wnioskodawców, których sprawy powinny być rozpatrzone jako odrębne sprawy administracyjne. Decyzją z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. dla P. D., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania m.in. w sprawie "odmownej decyzji w sprawie przyznania na wniosek M. D. stypendium szkolnego dla P. D., R. D., P. D. i A. D. na okres 2013/2014". W piśmie z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o potraktowanie wniosku z dnia 12 kwietnia 2019 r. jako wniosku o "unieważnienie" wymienionych w nim decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., odmawiającej P. D. przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. Organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może zostać wszczęte na żądanie strony. Podniósł, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia w formie stypendium szkolnego dla P. D., na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 960/13. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podczas całego postępowania działała jako pełnomocnik pełnoletnich synów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło M. D. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] września 2014 r., odmawiającej P. D. przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. Kolegium argumentowało, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia w formie stypendium szkolnego dla P. D., w związku z czym nie może żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy występuje jedna z dwóch przesłanek: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub 2) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postepowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stroną jest zaś, zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma zatem kwestia istnienia interesu prawnego, przez który należy rozumieć występowanie związku między indywidualnymi prawami i obowiązkami określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, stanowiącej podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie pierwszej z przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie, przy czym ustalenie tej kwestii jest tak oczywiste, że nie wymaga wykładni. Oczywistość ta powinna wynikać z samego podania inicjującego postępowanie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r, II SA/Lu 536/19). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że kwestia odmowy przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. dla P. D. była już przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 960/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] września 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2013 r., w części dotyczącej odmowy przyznania M. D. stypendium szkolnego dla P. D. i P. D.. W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że decyzje obu organów w części dotyczącej odmowy przyznania stypendiów szkolnych P. D. i P. D. wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Sąd wskazał, że z przepisu art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) wynika, że osobą uprawnioną do stypendium jest uczeń, a nie jego rodzice, którzy zgodnie z art. 90n ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą złożyć wniosek o przyznanie świadczenia tylko wówczas, gdy uczeń jest małoletni. Wraz z osiągnięciem przez ucznia pełnoletności, jego rodzice tracą legitymację do wnioskowania o przyznanie świadczenia na rzecz ucznia oraz w jego imieniu. Po osiągnięciu pełnoletniości, o ile uczeń (słuchacz) nie jest ograniczony w zdolności do czynności prawnych, tylko on jest uprawniony do złożenia wniosku inicjującego stosowne postępowanie administracyjne. Rodzic ucznia może go reprezentować tylko na podstawie pełnomocnictwa. W konsekwencji sąd uznał, że M. D. niemal od początku postępowania występowała w sprawie jako pełnomocnik - na podstawie pełnomocnictw złożonych w dniu 26 sierpnia 2013 r. - pełnoletnich synów P. D. oraz P. D.. Organy obu instancji błędnie skierowały do skarżącej decyzję odmawiającą przyznania stypendium P. D. oraz P. D., wskazując na nią jako na wnioskodawczynię. W rzeczywistości była ona jedynie pełnomocnikiem każdego z dwóch wymienionych wnioskodawców, których sprawy powinny być rozpatrzone jako odrębne sprawy administracyjne. Na skutek powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] września 2014 r., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. dla P. D., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Rację ma zatem organ, że skarżąca nigdy nie była stroną postępowania w sprawie przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od 1 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. dla P. D.. W dniu składania wniosku P. D. był już pełnoletni i to on był stroną postępowania. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy (tom II, k. 7 akt adm.) znajduje się pełnomocnictwo z dnia 14 sierpnia 2012 r., którym P. D. ustanowił pełnomocnika w osobie M. D. do reprezentowania go przed MOPS w P. w sprawach o charakterze socjalnym (stypendium szkolne, zasiłek szkolny) oraz podejmowania wszelkich czynności związanych z dysponowaniem przyznanymi mu świadczeniami rodzinnymi, w szczególności poprzez odbiór świadczeń, zmianę formy ich płatności. Pełnomocnictwo zostało udzielone na czas nieoznaczony. W aktach sprawy (tom II, k. 67 akt adm.) znajduje się również pełnomocnictwo z dnia 23 sierpnia 2013 r., na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2014 r., mocą którego P. D. upoważnił M. D. do spraw sądowych i pozasądowych oraz do reprezentowania go w sprawach związanych z ubieganiem się o stypendium socjalne na rok szkolny 2013/2014. Stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują rodzajów i zakresu pełnomocnictwa, stanowiąc jedynie, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania oraz kto może być pełnomocnikiem strony i w jakiej formie pełnomocnictwo to powinno być udzielone. Oznacza to, że pełnomocnik może podejmować za stronę wszystkie czynności procesowe, za wyjątkiem tych, którym przypisuje się charakter osobisty. Oznacza to również, że od woli strony zależy to, czy w postępowaniu ustanowi pełnomocnika i jaki zakres uprawnień określi w pełnomocnictwie. W sytuacji zatem, gdy udzielający pełnomocnictwa nie ograniczył pełnomocnika w jakikolwiek sposób, lecz upoważnił go do działania w swoim imieniu w pewnej sprawie lub szerzej - w pewnej kategorii spraw, to pełnomocnik może w imieniu mocodawcy wykonywać wszystkie czynności w toczącym się postępowaniu, za wyjątkiem tych, które wymagają osobistego działania mocodawcy (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r. II GSK 509/15). Uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy ponadto całej sprawy, nie wykluczając postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie nadzwyczajne, mimo że jest postępowaniem odrębnym, jest kontynuacją postępowania zwyczajnego (zob. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2016 r. II GSK 509/15 i z dnia 26 kwietnia 2012 r., II OSK 271/11). Jeżeli z treści pełnomocnictwa nie wynika jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów tego postępowania, pełnomocnik może złożyć również wniosek o stwierdzenie nieważności. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwo z dnia 14 sierpnia 2012 r., udzielone przez P. D. M. D. bez wątpienia miało charakter ogólny. Uprawniało M. D. do reprezentowania P. D. przed MOPS w P. w sprawach o charakterze socjalnym (stypendium szkolne, zasiłek szkolny) oraz podejmowania wszelkich czynności związanych z dysponowaniem przyznanymi mu świadczeniami rodzinnymi, w szczególności poprzez odbiór świadczeń, zmianę formy ich płatności. W żaden sposób nie ograniczono w nim zakresu działania pełnomocnika, zwłaszcza w kontekście etapów postępowania. Pełnomocnictwo – co istotne, zostało również udzielone na czas nieoznaczony. Także kolejne pełnomocnictwo, z dnia 23 sierpnia 2013 r., nie zawierało ograniczeń w zakresie etapów postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących stypendium socjalnego. Co prawda sprecyzowano w nim, że pełnomocnictwo dotyczy już konkretnie stypendium socjalnego na rok szkolny 2013/2014, to jednak nie ograniczono jego zakresu tylko do postępowania zwyczajnego. W ocenie sądu, powyższe pełnomocnictwa uprawniały skarżącą do złożenia w imieniu pełnoletniego syna – P. D. – wniosku o przyznanie pomocy materialnej na okres roku szkolnego 2013/2014 w formie stypendium szkolnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę o sygn. akt III SA/Lu 960/13. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwa z dnia 14 sierpnia 2012 r. oraz z dnia 23 sierpnia 2013 r. uprawniały również skarżącą do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. Pełnomocnictwo nie przewidujące ograniczeń w zakresie konkretnych etapów postepowania umocowuje pełnomocnika do prowadzenia wszystkich spraw procesowych danego mocodawcy, w tym z całą pewnością do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie. Z tych względów należało uznać, że organ błędnie przyjął, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r. pochodzi od M. D.. Skarżąca nie składała tego wniosku we własnym imieniu. Działała natomiast jako pełnomocnik swojego pełnoletniego syna – P. D. – i to w jego imieniu, na podstawie pełnomocnictwa z dnia 14 sierpnia 2012 r. i z dnia 23 sierpnia 2013 r., wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w efekcie doprowadziło do formalnego zakończenia postępowania, bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku wniesionego przez skarżącą w imieniu pełnoletniego syna. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ dostosuje się do powyższych wskazań i wyda właściwą decyzję, rozstrzygającą żądanie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie. O wynagrodzeniu ustanowionego z urzędu pełnomocnika sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. 2019 poz. 18).