III SA/Lu 462/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Dorota-Winiarczyk Ożóg po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. w przedmiocie niewykonania przez Inne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17 I. wymierza Inne grzywnę w wysokości [...] zł (pięćset złotych); II. stwierdza, że przewlekłość Inne w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Inne na rzecz A. M. sumę pieniężną w kwocie [...]zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Inne na rzecz A. M. kwotę [...]zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domagała się wymierzenia Wójtowi Gminy [...] grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17, wydanego na skutek skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w maju 2019 r. bezskutecznie wezwała organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17. Sprawa jest nadal przewlekle prowadzona, a organ nie przestrzega zasad postępowania administracyjnego. Ze względu na bezczynność organu skarżąca nie może w spokoju dysponować swoją własnością, poświęca czas na próby zakończenia postępowania. Ponadto kwota pieniężna wpłacona na poczet kosztów rozgraniczenia nie została wykorzystana na wykonanie czynności we właściwym czasie i z winy organu po kilku latach zostanie podwyższona, ze względu na wzrost cen usług geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że nie pozostawał bezczynny w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17. Bezspornie nie doszło jeszcze do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, jednak po uprawomocnieniu się wyroku zostały podjęte niezwłocznie stosowne czynności celem załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2014 roku. Zawarte w wyroku zobowiązanie do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych nie może być rozumiane jako zobowiązanie do wydania w tym terminie decyzji administracyjnej. Organ podjął działania przepisane prawem i toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Nie sposób zatem uznać, iż zaszły przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 154 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - uwzględniając skargę A. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] - zobowiązał wymieniony organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku określonego w punkcie I wyroku, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości [...] zł. W skardze wniesionej w sprawie niniejszej skarżąca zwróciła się do Sądu o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny z tytułu niewykonania wyroku zapadłego w sprawie II SAB/Lu 101/17, a także o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie przewidzianym w art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z § 1 tego artykułu w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w § 1 wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przy tym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). W świetle art. 154 § 4 p.p.s.a. osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy także roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5 art. 154 p.p.s.a.). Z przywołanej regulacji wynika w pierwszej kolejności, że warunkiem formalnym wniesienia skargi w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie pisemne wezwanie organu do wykonania obowiązku nałożonego owym wyrokiem. W przedmiotowej sprawie warunek ten został przez skarżącą spełniony, gdyż w pismach z dnia 19 maja 2019 r. oraz 25 maja 2019 r., które wpłynęły do organu – odpowiednio – w dniach 20 maja 2019 r. oraz 29 maja 2019 r. (pisma w aktach administracyjnych sprawy) A. M. zwróciła się do Wójta Gminy [...] ze stosownym wezwaniem. W związku z powyższym złożoną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za dopuszczalną. W ocenie Sądu zachodziły także podstawy do uwzględnienia skargi. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2001 r.,II SA 2015/00, LEX nr 57180). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 maja 2017 r., III SA/Łd 278/17). W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania termin jego wykonania mija z upływem terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Ustalając fakt przekroczenia terminu należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX i powołana tam literatura). W okolicznościach niniejszej sprawy w powołanym wyżej wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17, Sąd zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku A. M. z dnia 20 marca 2014 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku. Od przedmiotowego wyroku została wniesiona przez organ skarga kasacyjna, która została cofnięta pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. W konsekwencji prawomocnym postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 roku, sygn. akt I OSK 2931/17, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie przed tym Sądem. W dniu 14 lutego 2019 roku Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty Powiatu w L. o udzielenie informacji czy w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. znajdują się dokumenty stanowiące podstawę do ustalenia położenia punktów granicznych i przebiegu granic nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie lub umożliwiające wznowienie znaków granicznych w trybie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 z późn. zm.). W dniu 19 marca 2019 roku doręczono Wójtowi Gminy [...] odpis prawomocnego wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17 oraz zwrócono organowi akta administracyjne. W dniu 19 marca 2019 r. do organu wpłynęło pismo Starosty [...] z dnia 15 marca 2019 roku, stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 14 lutego 2019 r. Starosta [...] poinformował Wójta Gminy [...], że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. znajdują się dane umożliwiające wznowienie znaków granicznych. W dniu 18 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy [...] wystosował zaproszenie do składania ofert na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic. W zaproszeniu do składania ofert podano, że otwarcie ofert nastąpi w dniu 8 maja 2019 r. W dniu 25 lipca 2019 r. do Urzędu Gminy F. wpłynęła skarga A. M. zarzucająca niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Lu 101/17. Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] poinformował A. M. o wydaniu dyspozycji zapłaty na rzecz skarżącej kwoty [...]zł, zasądzonej na jej rzecz wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto organ poinformował skarżącą o ustaleniach dokonanych w Starostwie Powiatowym w L. oraz o wyborze geodety do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych. W dniu 8 sierpnia 2019 r. Gmina F. zawarła z geodetą A. K. umowę, zlecając wymienionemu geodecie wykonanie czynności technicznych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2019 r. Inne upoważnił geodetę uprawnionego A. K. do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oceniając powyższe okoliczności w świetle treści art. 154 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że czynności organu podjęte po umorzeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a przed zwrotem organowi akt administracyjnych w istocie nie miały wpływu na ocenę zachowania terminu określonego w wyroku Sądu w sprawie II SAB/Lu 101/17. Informacja Starosty [...] nadesłana w odpowiedzi na wezwanie Wójta Gminy [...] wpłynęła bowiem do tego organu w tym samym dniu, w którym zwrócone zostały akta administracyjne. Niemniej informacje żądane przez organ pismem z dnia 14 lutego 2019 r. mogły być uzyskane przez uprawnionego geodetę. W związku z zakresem żądanych informacji wymaga także podkreślenia, że skarżąca konsekwentnie domagała się wyznaczenia granic nieruchomości w postępowaniu rozgraniczeniowym i tego dotyczył jej wniosek z dnia 20 marca 2014 r. Skarżąca nie wnosiła natomiast o wznowienie znaków granicznych. Stąd czynność organu podjęta w dniu 14 lutego 2019 r. nie zmierzała do przyśpieszenia załatwienia wniosku skarżącej. Jednocześnie zestawienie opisanych wyżej czynności organu po zwrocie akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że doszło do przekroczenia przez Wójta Gminy [...] terminu określonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 101/17. Zwrot akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SAB/Lu 101/17 nastąpił bowiem w dniu 19 marca 2019 r. Natomiast pierwszą czynność w postępowaniu administracyjnym po zwrocie akt organ podjął dopiero w dniu 18 kwietnia 2019 r., a zatem w trzydziestym dniu po zwrocie akt, w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Sądu organ zobligowany był do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2014 r. o rozgraniczenie nieruchomości w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Ponadto brak jakichkolwiek czynności organu zmierzających do załatwienia wniosku skarżącej pomiędzy dniem 8 maja 2019 r., wyznaczonym jako dzień otwarcia ofert na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic, a dniem 8 sierpnia 2019 r., kiedy Gmina F. zawarła umowę z geodetą A. K. na wykonanie tych czynności. Zauważyć także należy, że ostatnio wymieniona czynność została podjęta przez organ dopiero po wpłynięciu do organu w dniu 25 lipca 2019 r. skargi A. M. na niewykonanie wyroku. Jak wynika z niekwestionowanego oświadczenia pełnomocnika organu, dopiero w dniu 15 listopada 2019 r. uprawniony geodeta przeprowadził na gruncie czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym i następnie sporządził operat z tych czynności. W konsekwencji w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 20 marca 2014 r. o rozgraniczenie nieruchomości nadal nie był załatwiony, co oznacza, także przy uwzględnienia normy art. 35 § 5 k.p.a., że organ nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w tym przedmiocie. W tych okolicznościach zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi. Działając na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, gdyż postępowanie było prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przy tym, mając na względzie charakter podejmowanych czynności oraz łączny czas trwania postępowania, przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Sąd uznał za zasadne wymierzenie Wójtowi Gminy [...] na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. grzywny w wysokości 500 zł. Mając na względzie opisane wyżej okoliczności sprawy oraz biorąc pod uwagę fakt, że na Wójta Gminy [...] była już nałożona w wyroku z dnia 21 września 2017 r. grzywna w wysokości 200 zł, która to sankcja nie odniosła jednak skutku w postaci wykonania tego wyroku w wyznaczonym terminie, Sąd uznał, że funkcję represyjną, jak też dyscyplinującą spełni grzywna w wysokości wyższej, a mianowicie w kwocie 500 zł. Kwota w tej wysokości mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. Mając na względzie treść art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Podkreślić przy tym należy, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma ono natomiast stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Należy zauważyć, że jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości, zostało pozostawione orzecznictwu sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: a) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna), b) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i c) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) (tak Naczelny sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r., I OSK 146/19). Mając na względzie opisany charakter środka przewidzianego w art. 154 § 7 p.p.s.a., jako przede wszystkim zadośćuczynienia dla strony postępowania administracyjnego, a jednocześnie fakt, że skarżąca w postępowaniu w sprawie II SAB/Lu 101/17 nie miała przyznanej sumy pieniężnej w związku z bezczynnością organu, który następnie przewlekle podejmował czynności i nie wykonał także wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, Sąd uznał, że suma pieniężna w kwocie 500 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu w ustalonych okolicznościach wskazana kwota, mieszcząca się w granicach określonych w art. 154 § 7 p.p.s.a., stanowi dla strony właściwą rekompensatę dolegliwości związanych z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Jest to kwota odpowiednia do stwierdzonych uchybień organu. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punktach I, II i III wyroku. Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.