III SA/Lu 507/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. [...] w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Gminny [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz.1591 ze zm.; dalej jako u.s.g.) i art. 5 ust. 5g-5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.; dalej jako u.s.o.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum [...] osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. W § 1 uchwały wskazano, że przekazanie prowadzenia placówki Fundacji [...] nastąpi w dniu [...] lutego 2013 r. W § 2 zawarto upoważnienie Wójta Gminny [...] do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania szkoły, w tym: zawarcia umowy z Fundacją [...] oraz przeprowadzenia wszelkich czynności wynikających z art. 5 ust. 5g-5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę sądową na powyższą uchwałę złożył A.K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez przyjęcie, że uchwała wchodzi w życie bez konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) art. 5 ust. 5g w związku z art. 5 ust. 5 u.s.o. poprzez przyjęcie, że gmina ma prawo przekazać wszystkie prowadzone przez siebie gimnazja do prowadzenia podmiotom zewnętrznym (osobom fizycznym lub prawnym), o ile uczęszcza do nich mniej niż 70 uczniów. W uzasadnieniu wyjaśnił, że interes prawny do wystąpienia ze skargą wynika z tego, że dokonanie przekazania szkół wpłynie ujemnie na zakres uprawnień przysługujących zarówno rodzicom (związanych z ograniczeniem wyboru szkoły publicznej oraz działaniem na terenie szkoły poprzez radę rodziców), jak i uczniom (działanie na terenie szkoły poprzez samorząd uczniowski). Tego rodzaju uprawnienia nie będą mogły być realizowane w placówce prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Podniósł także, że dla rodziców (syn skarżącego jest uczniem uczęszczającym do przekazywanej szkoły) gwarancja możliwości wyboru szkoły, do której będą uczęszczały dzieci (samorządowej lub stowarzyszeniowej), jest niezwykle istotna, a jej brak związany z rezygnacją gminy z wykonywania jej ustawowych zadań godzi bezpośrednio w interes prawny uczniów i ich rodziców. W odpowiedzi na skargę Rada Gminny [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu. Sąd zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum [...] osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Skarga A.K. została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawowym obowiązkiem sądu jest zbadanie legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a., zgodnie z którą uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że skarga oparta o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi skargi powszechnej, jest bowiem nakierowana na ochronę praw podmiotowych. Tym samym, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Zatem rozważenia wymaga przede wszystkim, czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Oceniając legitymację procesową A.K. w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 u.s.g., sąd uznał, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem jego indywidualnej sytuacji prawnej. Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9h u.s.g oraz art. 5 ust. 5g – 5r u.s.o. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9h jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast unormowania art. 5g – 5r u.s.o. określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te nie stanowią zatem podstawy do wykazania przez skarżącą naruszenia jej indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem postanowienie dotyczące przekazania z dniem [...] lutego 2013 r. prowadzenia Gimnazjum [...] Fundacji [...] (§ 1) oraz postanowienie zobowiązujące i upoważniające Wójta gminy [...] do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania wymienionej szkoły (§ 2 pkt 1 i 2). Skarżący upatruje istnienia interesu prawnego w tym, że dokonanie przekazania szkoły wpłynie ujemnie na zakres uprawnień przysługujących zarówno rodzicom (działanie na terenie szkoły poprzez radę rodziców oraz możliwość wyboru szkoły), jak i uczniom (działanie na terenie szkoły poprzez samorząd uczniowski), bowiem taka możliwość nie będzie mogła być realizowana w placówce prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Podniósł także, że dla rodziców gwarancja możliwości wyboru szkoły, do której będą uczęszczały dzieci (samorządowej lub stowarzyszeniowej), jest niezwykle istotna, a jej brak związany z rezygnacją gminy z wykonywania jej ustawowych zadań godzi bezpośrednio w interes prawny uczniów i ich rodziców Postanowienia zaskarżonej uchwały nie są adresowane, ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący nie przywołał również przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają jego prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego skarżącego nie można wywieść z ogólnego powołania się na potencjalne pogorszenie sytuacji rodziców i uczniów, w przypadku przekazania jej prowadzenia osobie prawnej wskazanej w skarżonej uchwale. W ocenie sądu, brak jest bezpośredniego wpływu skarżonej uchwały na prawa i obowiązki rodziców i uczniów, na które powołuje się skarżący, a które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Skarżący wykazał jedynie naruszenie interesu faktycznego w zaskarżeniu uchwały, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ubocznie podnieść należy, że w myśl projektu umowy, której podstawą zawarcia jest zaskarżona uchwała, Fundacja [...] (Przejmujący placówkę) zobowiązuje się do zachowania stopnia organizacyjnego szkoły (§ 4 ust. 3), zapewnienia działalności rady rodziców zgodnie z art. 53 (z zastrzeżeniem ust. 6) i 54 u.s.o. (§ 6 pkt 2d) oraz zapewnienia działalności samorządu uczniowskiego zgodnie z art. 55 u.s.o. (§ 6 pkt e). Z tych wszystkich przyczyn, brak jest podstaw do przyjęcia, że kwestionowana uchwała o likwidacji szkoły narusza interes prawny skarżącego. Możliwość badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem umożliwia jedynie skarga wniesiona skutecznie przez podmiot posiadający legitymację skargową. Na marginesie podnieść trzeba, że uchwała będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, była już skarżona przez inne podmioty, tj. M.O. i J.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 760/12 oddalił skargę uznając, że skarżący nie wykazali by uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stanowisko powyższe podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez M.O. i J.Z. W tych okolicznościach, bezprzedmiotowe było badanie merytorycznych zarzutów przytoczonych w skardze. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.