III SA/Lu 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2009 r.na rozprawie sprawy ze skargi P. S., W. M., A. M., Z. M., A. A., J. S., E. S. na uchwałę Zarządu Miasta z dnia [...] stycznia 1997 r. w przedmiocie oddania lokali w najem z czynszem wolnym p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Skarżący P. S., W. M., A. M., Z. M., A. A., J. S. i A. S., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa złożyli skargę sądową na uchwałę Zarządu Miasta L. z dnia 20 stycznia 1997 r. o oddaniu lokali znajdujących się w budynku położonym w L. przy ul. W. 16 w najem z czynszem wolnym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym lokali oznaczonych nr 10, 19, 25, 31, 34 i 37. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są najemcami przedmiotowych lokali mieszkalnych. Zawarcie umów najmu było poprzedzone wydaniem przez Zarząd Miasta L. kwestionowanej uchwały. W uchwale postanowiono, że 16 lokali typu M-5 o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 zostanie zagospodarowane w ten sposób, iż dwa z nich będą przeznaczone na mieszkania z czynszem regulowanym, a pozostałe będą skierowane do sprzedaży w drodze przetargu lub przeznaczone do wynajęcia z czynszem wolnym ustalonym w przetargu. W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem jedynie lokale przekraczające 80m2 mogły zostać oddane w najem za zapłatą czynszu wolnego ustalonego w drodze przetargu. Tymczasem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały każdy z przedmiotowych lokali miał powierzchnię mniejszą niż 80 m2. Powierzchnia użytkowa tych lokali została powiększona w późniejszym czasie, już po przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. W dodatku nastąpiło to z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. W tych warunkach – zdaniem skarżących, również samo przeprowadzenie przetargu oraz podpisanie indywidualnych umów najmu było niedopuszczalne. Zaskarżona uchwała stanowi wykonanie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. Z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz uchwały nr [...] Zarządu Miasta L. z dnia [...] października 1995 r. Z analizy w/w uchwał wynika, że Rada Miejska w L. nigdy nie podjęła rozstrzygnięcia o oddaniu lokali zajmowanych przez skarżących w najem w drodze przetargu. Powołane uchwały zawierały jedynie ogólnikowe dopuszczenia możliwości oddania pewnej kategorii lokali w najem z czynszem ustalonym w drodze licytacji. Postanowienia tego rodzaju, dla swej skuteczności wymagały jednak konkretyzacji i to nie na poziomie Zarządu Miasta L., lecz Rady Miejskiej w L., bowiem dotyczyły rozdysponowania konkretnego mienia gminy. W wyniku wydania zaskarżonej uchwały został przeprowadzony przetarg, w rezultacie czego skarżący zawarli umowy najmu lokali mieszkalnych. Z tego tytułu przez lata płacili bardzo wysoki czynsz, który był wielokrotnie wyższy od stawek czynszu regulowanego. W wyniku przetargu zostało też ustalone szereg niekorzystnych dla najemców warunków najmu, odbiegających od regulacji zawartych w kodeksie cywilnym. Gmina Miejska w L. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała nie jest aktem administracyjnym, a jedynie stanowiskiem organu, czyli czynnością faktyczną z zakresu prawa cywilnego. Czynność ta wynikała z wykonania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobami mieszkaniowymi gminy oraz uchwały nr [...] Zarządu Miasta L. z dnia 18 października 1995 r. w sprawie zasad wynajmu przetargowego. Powyższe akty dotychczas nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru, ani przez sąd. Ustosunkowując się do zarzutu związanego z powierzchnią lokali mieszkalnych podniesiono, że z toczących się przed sądem powszechnym postępowań wytoczonych przez gminę o zapłatę, biegły sądowy ustalił rzeczywistą powierzchnię użytkową przedmiotowych lokali na 81, 30 m2. Na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. pełnomocnik dwojga ze skarżących złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi w innej sprawie, wszczętej wniesieniem skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobami mieszkaniowymi gminy. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności trzeba rozstrzygnąć, czy zaskarżone zarządzenie Zarządu Miasta L. należy do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g., co determinuje sposób załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że sprawą zakresu administracji publicznej jest akt administracyjny skierowany do mieszkańców gminy, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także określający zasady i ogólne czynności z zakresu zarządu majątkiem gminy adresowane do mieszkańców gminy, jak również do jej organów, w celu bezpośredniego wykonywania przez gminę zadań publicznych odnoszących się do podmiotów prawa, jako członków społeczności lokalnej. Nie mieszczą się w tym pojęciu sprawy indywidualne, rozstrzygane w konkretnych sprawach w drodze decyzji administracyjnych, dotyczące imiennie oznaczonego adresata i wywołujące dla niego skutki w sferze cywilno-prawnej (por. A. Zieliński – Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, Państwo i Prawo 1994/2, str. 12 i nast.; A. Agopszowicz, Z. Gilowska – Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, W-wa 1997, str. 450). W postanowieniu z dnia 14 marca 1991 r. sygn. III ARN 3/91 OSA i SN 1992/9, poz.1, str. 62) Sąd Najwyższy stwierdził, że w wykonywaniu zadań publicznych gmina ma prawo do stanowienia przepisów gminnych powszechnie obowiązujących na terenie gminy, a dotyczących również zasad zarządu mieniem gminy. Przykładowo, do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej należą uchwały rady gminy określające zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mieszkalno-użytkowych i użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu zarządu mieniem (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98 – OSNAPiUS 1999/9, poz. 296), uchwały rady gminy w zakresie ustalania stawek czynszu za lokale użytkowe oraz stawek czynszu regulowanego za najem lokali mieszkalnych (postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 8 listopada 1996 r., sygn. III RN 26/96 – OSNAPiUS 1997/11, poz. 186; z dnia 26 września 1996 r. sygn. III ARN 45/96 – OSNAPiUS 1997/8, poz. 125). Wszystkie uchwały rady gminy ustalające zasady zarządu majątkiem gminy i reguły gospodarowania jej mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych na podstawie art. 101 u.s.g. Kryterium wyróżniające stanowi więc charakter danej uchwały i skutki z niej wynikające. Jeśli uchwała zawiera regulację ogólną wskazującą zasady obrotu, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność (T. Woś – Nowa regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. I, Samorząd Terytorialny 2007/1-2/15). Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, wykonującą zadania publiczne za pośrednictwem organów: stanowiącego i wykonawczego. Gmina jest również pomiotem prawa cywilnego i w takiej sytuacji jej czynności także są podejmowane przez organy: zarządzający i kontrolny (nadzorujący). Skoro gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, to nie ulega wątpliwości, że gmina może samodzielnie decydować o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. Wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę następuje w drodze czynności faktycznych oraz w drodze czynności prawnych jej organów. Jeśli organ gminy ma charakter kolegialny, to czynności przez niego wykonywane przyjmują formę uchwał. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że uchwałą z dnia 20 stycznia 1997 r. Zarząd Miasta L. określił przeznaczenie składnika mienia komunalnego, jakim był budynek znajdujący się przy ul. W. 16 w L.. Postanowił, że spośród 16 lokali typu M-5 o powierzchni użytkowej 81 m2, dwa z nich przeznaczy na mieszkania z czynszem regulowanym, a pozostałe skieruje do sprzedaży lub odda w najem z czynem wolnym ustalonym w przetargu. Przedmiotowa uchwała stanowi w istocie czynność faktyczną, dotyczącą przeznaczenia mienia komunalnego, która w przyszłości miała skutkować zawarciem umów cywilnoprawnych. Owa uchwała nie jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniosek pełnomocnika skarżących o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania skargi w innej sprawie, (która ma być wszczęta wniesieniem skargi na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobami mieszkaniowymi gminy) nie mógł zostać uwzględniony. Nie zachodzi związek pomiędzy rozstrzygnięciem w tej sprawie, a wynikiem innego postępowania sądowoadministracyjnego (wymagany, jako przesłanka zawieszenia, zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Pomijając już, że skarga w powiązanej – zdaniem wnioskodawcy sprawie, do dnia orzekania nie wpłynęła do sądu, wskazać należy, że bez względu na to, czy uchwała Rady Miasta dotycząca zasad gospodarowania zasobami mieszkaniowym gminy jest prawidłowa czy też nie, nie wpłynie to na stanowisko o niedopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi. Rozpoznawana skarga dotyczy podjętej przez Zarząd Miasta L. czynności faktycznej, a nie aktu o charakterze administracyjno-prawnym, zaś czynności takie nie należą do katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. W tych warunkach, skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.