III SA/Lu 529/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi Ł. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku od towarów i usług. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta L. zatwierdził - ustalony na podstawie zebranych dokumentów – przebieg granicy nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] (obręb [...]) oznaczonych jako działka nr [...] (stanowiąca własność K. K.) i działka nr [...] (należąca do D. W.). W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. D. W. (dalej jako: "skarżąca") podniosła m.in., że przy wydawaniu decyzji rozgraniczeniowej doszło do oszustwa, że granicę nieruchomości wyznaczać powinno ogrodzenie należące do skarżącej, a nie linia wytyczona przez geodetę i ujawniona przez niego na sporządzonym szkicu graficznym. W dniu [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wystąpiło do skarżącej o sprecyzowanie treści żądania. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., że wobec opisanych wcześniej nieprawidłowości domaga się unieważnienia decyzji wydanej w sprawie [...] i przeprowadzenia rozgraniczenia przez innego geodetę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zawiadomiło skarżącą, K. K. i Prezydenta Miasta L. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu działki nr [...] z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. wydanej przez Prezydenta Miasta L.. Kolegium argumentowało m.in., że z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby kwestionowana decyzja była rozstrzygnięciem obarczonym kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., że decyzja rozgraniczeniowa została wydana z uwagi na powstały pomiędzy stronami spór co do przebiegu granicy, że w toku postępowania rozgraniczeniowego właściciele nieruchomości nie zawarli ugody (i nie złożyli zgodnego oświadczenia dotyczącego przebiegu granicy), że ustalenie granicy nastąpiło na podstawie źródłowej dokumentacji geodezyjnej wskazanej przez geodetę w protokole granicznym i sprawozdaniu technicznym. Kolegium zauważyło też, że nie jest ono organem właściwym do oceny, czy doszło do popełnienia czynu przestępnego (oszustwa). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2021 r. [...] podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. W. podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Kolegium, że nadal podtrzymuje wniosek o unieważnienie decyzji o rozgraniczeniu, że przy nabywaniu działki została poinformowana o przebiegu granicy zgodnie z ogrodzeniem posadowionym przez K. K. (właściciela działki nr [...]), że została oszukana i w tej sytuacji akt notarialny powinien być unieważniony, że dzieje się karygodna niesprawiedliwość i obecnie nie ma możliwości powrotu do poprzedniego położenia granicy z uwagi na położenie ławy fundamentowej domu oraz zagospodarowanie działki. Skarżąca zwróciła uwagę, że geodeta zapewniał ją, że granica będzie przebiegała wzdłuż istniejącego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja - której wniosek o stwierdzenie dotyczy – obarczona jest wadami, enumeratywnie wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być weryfikowane postępowanie poprzedzające jej wydanie (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 157/11). Powyższe oznacza, że postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ zobowiązany jest jedynie do zbadania, czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jednoznacznie wykazało, że nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. podstaw uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu. Postawa skarżącej wskazywała, że decyzję o rozgraniczeniu wydano z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. prawidłowo – wobec formułowanych przez skarżącą zarzutów pod adresem zakwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta L. i przyjętego przez ten organ trybu postępowania – swoją główną uwagę skoncentrowało na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3680/18 oraz przywołane w nim wyroki NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2217/17, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94 i z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1206/11 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przyczyną powstania wad materialnoprawnych decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3680/18 i przywołane w nim orzecznictwo). Podkreślić należy, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15 oraz z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 374/14). Z argumentacji zaprezentowanej przez skarżącą wynikało, że decyzją Prezydenta Miasta L. dnia [...] marca 2019 r. wadliwie ustalono przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność K. K. oraz działką nr [...] należącą do skarżącej. Zakwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2021 r., poz. 1990 z późn.zm.); dalej jako "p.g.k.". Przypomnienia zatem wymaga, że w myśl art. 29 ust. 1 p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzeniem odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 p.g.k.). Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (art.30 ust. 1 p.g.k.). Według art. 31 ust. 1 p.g.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.). Przepis ten w ust. 3 określa, że jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.k.). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1 p.g.k.). Stosownie do art. 33 ust. 2 p.g.k. wydanie decyzji poprzedza: dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia (pkt 1); włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (pkt 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 3 p.g.k.). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek K. K. z dnia [...] lipca 2018 r. (właściciela działki nr [...]). Postanowieniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2018 r. wszczęto administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic działek (nr [...] oraz [...]) położonych w L. przy ul. [...]. Czynności związane z ustaleniem przebiegu granic na gruncie powierzono uprawnionemu geodecie wyznaczonemu przez Prezydenta Miasta L.. W dniu [...] grudnia 2018 r. geodeta C. K. dokonał ustalenia przebiegu granicy, czego dowodzi sporządzony przez niego protokół graniczny. Geodeta zapoznał strony postępowania rozgraniczeniowego z przebiegiem granicy wyznaczonej na podstawie źródłowej dokumentacji geodezyjnej (obejmującej m.in. szkice nr [...] i [...] z operatu nr [...]). Wyznaczoną granice zaznaczono na szkicu graficznym linią koloru zielonego od punktu A1 do punktu A2 (odpowiednio od punku granicznego nr 177 do punktu granicznego nr 343). Wykonana została również stabilizacja tych punktów granicznych prętami stalowymi. Skarżąca brała udział w rozprawie granicznej, co potwierdza jej własnoręczny podpis na protokole granicznym. Powyższe wskazuje, że skarżąca wzięła czynny udział w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2019 r. zawierającą pouczenie o przysługującym stronie żądaniu przekazania sprawy – w terminie 14 dni - do rozpoznania przez sąd powszechny. Sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa została przyjęta w dniu [...] stycznia 2019 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] po dokonaniu jej uprzedniej oceny w zakresie poprawności w świetle obowiązujących przepisów prawa. Strony nie zawarły ugody. Nie złożyły tez zgodnego oświadczenia, co do przebiegu granicy. Pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości powstał nie pozorny, ale rzeczywisty spór dotyczący przebiegu granicy. Istnienie sporu granicznego potwierdzała nie tylko liczna korespondencja kierowana do organu, ale również treść zarzutów i wniosków skargi. Skarżąca podniosła m.in., że została oszukana przez byłego właściciela działki i akt notarialny powinien być unieważniony. Skarżąca twierdziła, że nie dopuści do zmiany położenia granicy nawet o 5 cm. W tej sytuacji wydana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie zebranych dowodów (dokumentacji geodezyjnej) nie była obarczona kwalifikowaną wadą prawną, co zasadnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. Ubocznie należy podnieść, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2022 r. W myśl art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako "p.p.s.a." sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania powyższego przepisu. Jednocześnie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może przeprowadzić w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z przesłuchania świadków. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej w ramach prawa pomocy (pkt II sentencji wyroku), uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).