III SA/Lu 539/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G.W. na informację Zarządu Województwa L. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" 1. uchyla zaskarżoną informację; 2. zasądza od Zarządu Województwa L. na rzecz Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W ramach działania 321 "podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" Gmina W. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o znaku [...] o przyznanie na operację pod tytułem: "Poprawa stanu naturalnego i efektywności energetycznej na terenie Gminy W. poprzez montaż kolektorów słonecznych". Urząd Marszałkowski Województwa w L. – Departament Koordynacji Projektów Europejskich pismem [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował skarżącego o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji, o którą ubiegała się Gmina. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek spotkał się z odmową, ponieważ dotyczył budowy i montażu kolektorów słonecznych dla osób zamieszkujących prywatne budynki jednorodzinne. Zgodnie natomiast z interpretacją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi umieszczona na stronie www.minrol.gov.pl "projekt może dotyczyć tylko zaopatrzenia w energię elektryczną budynków lub budowli użyteczności publicznej w gminie". Na powyższe Gmina W. w dniu [...] lipca 2011 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Gminy, interpretacja zamieszczona jedynie na stronie internetowej nie stanowi aktu prawa, który mógłby określać zastosowanie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Regionalnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. - dalej jako w.r.o.w.). Wezwanie to zostało rozpatrzone negatywnie, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. doręczonym [...] sierpnia 2011 r. W dniu [...] września 2011 r. Gmina W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., zarzucając Wojewodzie naruszenie prawa w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania 321 "podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawarta w informacji z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania pomocy na realizację operacji, o którą ubiegała się Gmina. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako Instytucja Zarządzająca może w ramach nadzoru wydawać wiążące wytyczne i polecenia. Podmioty wdrążające natomiast mają prawo wystąpić do Instytucji Zarządzającej z prośbą o interpretację zakresu kwalifikowalności kosztów konkretnego wniosku. Zapytania dotyczące montażu kolektorów słonecznych na prywatnych budynkach wystosowały już Urząd Marszałkowski Województwa Ś. i Urząd Marszałkowski Województwa M. Odpowiedzi na zapytania zostały rozesłane do wszystkich podmiotów wdrażających PROW 2007-20013 do ogólnego stosowania, wobec czego są one wiążące w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na odpowiedź na skargę z dnia [...] listopada 2011 r. pełnomocnik Gminy wskazał, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowi w żadnej mierze aktu prawa, mogącego stanowić wiążącą podstawę wydania decyzji przez organ administracji publicznej w stosunku do innych podmiotów prawa. Stanowi ona jedynie pewnego rodzaju instrukcje metod lub sposobu działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 w.r.o.w.- minister właściwy do spraw rozwoju wsi pełni funkcję instytucji zarządzającej (...). Przepisy zamieszczone w art. 6 ust. 1 w.r.o.w. wymieniają podmioty wykonujące zadania instytucji zarządzającej, w zakresie wdrażania działań objętych programem. Jednym z podmiotów wdrażających jest samorząd województwa (w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz 19-23, z zastrzeżeniem pkt 3). Pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1,4,5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana- nie w formie decyzji administracyjnej, lecz umowy (art. 22 ust. 1 w.r.o.w.). Stosownie do art. 22 ust. 2 w.r.o.w.- do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków (...)). Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22 ust. 3 w.r.o.w.- w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyny odmowy. W myśl art. 22 ust. 4 w.r.o.w.- w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonym dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej jako p.p.s.a.). Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 60, poz. 373 – dalej jako rozporządzenie wykonawcze) stanowi, że postępowanie w sprawie przyznania pomocy prowadzi właściwy organ samorządu województwa. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia wykonawczego - załatwianie spraw związanych z przyznaniem pomocy (...), może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu województwa pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną (...). Skoro ani przepisy w.r.o.w., ani też przepisy rozporządzenia wykonawczego nie określają, jaki organ samorządu województwa jest właściwy do prowadzenia spraw dotyczących przyznania pomocy, należy sięgnąć w tej materii do odpowiednich aktów normatywnych. W świetle regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.- dalej jako u.s.w.) - organami województwa są sejmik województwa oraz zarząd województwa (art. 15). Sejmik województwa jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa (art. 16 ust. 1 u.s.w.). Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należą sprawy, enumeratywnie wymienione w art. 18 u.s.w. Kompetencje zarządu województwa zamieszczone zostały w art. 41 ust. 1-2 u.s.w. Co do zasady zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (ust. 1). W ust. 2 art. 41 u.s.w. wymienia się przykładowe zadania zarządu województwa, które jednak nie mają charakteru zamkniętej listy. Na tle przedstawionych unormowań, nie budzi żadnej wątpliwości, że właściwym organem samorządu województwa do prowadzenia spraw związanych z przyznawaniem pomocy przewidzianej przepisami w.r.o.w., które nie są rozstrzygane decyzyjnie, jest zarząd województwa (w przypadku, gdy podmiotem wdrażającym jest samorząd województwa). W świetle przepisów u.s.w., marszałek województwa nie jest organem województwa. Jego kompetencje określone zostały w art. 43 ust. 1-3 u.s.w. W jednym tylko przypadku marszałek województwa uzyskał prerogatywy organu administracji publicznej, nie zyskując przez to miana organu województwa (organu ustrojowego). Ustawodawca zdecydował bowiem, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). W myśl art. 46 ust. 2 u.s.w., marszałek województwa może upoważnić wicemarszałka, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. Oczywiste jest natomiast, że w sytuacji gdy chodzi o prowadzenie innych spraw, które należą do kompetencji zarządu województwa, upoważnienia do ich załatwiania w imieniu tego organu może udzielić zarząd województwa jako organ kolegialny, nie zaś marszałek województwa będący jedynie członkiem tego organu. Wracając do regulacji zawartej w przepisach w.r.o.w. przypomnieć należy, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy. Nie ma wątpliwości, że w sytuacji gdy podmiot wdrażający uzna, iż nie zostały spełnione warunki przyznania pomocy, to negatywną informację, o której mowa w art. 22 ust. 3 w.r.o.w. kieruje do wnioskodawcy osoba (osoby) wykonująca funkcję organu. Organ administracji publicznej, sam załatwia sprawy należące do jego kompetencji. Może też upoważnić określonych pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie. Załatwianie spraw związanych z przyznawaniem pomocy, może być dokonywane przez upoważnionych przez właściwy organ samorządu terytorialnego (czyli przez zarząd województwa) pracowników urzędu marszałkowskiego albo wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej (§ 8 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (B. Adamiak, J Borkowski (w:) Komentarz do K.P.A. 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r., str. 745). Upoważnienie powinno mieć formę pisemną. Doktryna prezentuje stanowisko, że upoważnienie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielone jednorazowo do wydawania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji, obejmującego np. naczelników wydziałów w danym urzędzie i zamieszczenie go w regulaminie organizacyjnym tego urzędu. Upoważnienie ma przecież charakter indywidualny, a nie generalny. Udzielane jest konkretnemu pracownikowi (pracownikom), a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Wydawnictwo LEX, W-wa 2010 r., str. 553). Identyczne stanowisko przyjęła judykatura (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1413/06; z dnia 11 maja 2007 r., sygn. I OSK 834/06, sygn. I OSK 833/06, sygn. I OSK 832/06; z dnia 28 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1294/06 i sygn. I OSK 1295/06). W orzecznictwie, na tle art. 268a k.p.a. utrwalił się pogląd, że działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji. Przy czym, nie ma zgodności co do tego, czy nieważność jest skutkiem naruszenia właściwości, rażącego naruszenia prawa, bądź braku podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. SA/Lu 691/95- LEX nr 26790; z dnia 18 grudnia 1996 r., sygn. SA/Ka 2564/95- LEX nr 28969; z dnia 17 stycznia 1989 r., sygn. I SA 1019/88- ONSA 1990/1/4). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest informacja z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydana na podstawie art. 22 ust. 3 w.r.o.w. W części nagłówkowej zaskarżonej informacji widnieje napis "Urząd Marszałkowski Województwa L. w L. Departament Koordynacji Projektów Europejskich". Informacja ta zawiera lakoniczne, jednozdaniowe uzasadnienie oraz pouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi sądowej. Pod informacją odciśnięto pieczęć: "Zastępca Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich- P. Z.", który złożył własnoręczny podpis. Ponieważ z zaskarżonej informacji bynajmniej nie wynika, w imieniu jakiego organu Samorządu Województwa L. została ona wydana, sąd zobowiązał pełnomocnika Zarządu Województwa L. do wyjaśnienia tej kwestii. W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. pełnomocnik wyjaśniła, że zaskarżona informacja została podpisana przez P. Z. w imieniu Zarządu Województwa L. Oświadczyła, że Zarząd Województwa L. nie wydawał żadnych aktów upoważniających E. B. i P. Z. (Dyrektora i Z-cy Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L.) do podpisywania w jego imieniu informacji, o których mowa w art. 22 ust. 3 w.r.o.w. W ocenie pełnomocnika, stosownie do pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r., znak [...] Regulamin organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego winien wskazać departament odpowiedzialny za wdrażanie działań PROW 2007-2013, zaś z zakresu czynności wynikać ma upoważnienie pracowników do działań określonych w wytycznych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w procedurach wdrażania. Na podstawie § 58 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa L., Zarząd Województwa L. powierzył wdrażanie PROW 2007-2013 Departamentowi Koordynacji Projektów Europejskich. Departament dokonuje wyboru projektów do finansowania zgodnie z obowiązującymi procedurami PROW 2007- 2013. W myśl § 18 w/w regulaminu- Zarząd Województwa L. upoważnił dyrektora departamentu do ustalenia zakresu czynności dla zastępcy. Podpisywanie pism wskazanych w procedurze należy do P. Z., pełniącego funkcję zastępcy dyrektora departamentu. Natomiast zakresy czynności dla dyrektorów określa Marszałek Województwa. Zakresy czynności pracowników departamentu obsługujących wnioski są dostosowane do procedur PROW 2007- 2013, zawartych w wytycznych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. dołączonych do akt przy pismie z dnia [...] stycznia 2012 r. Skład orzekający nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez pełnomocnika Zarządu Województwa L. Wytyczne Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowią źródła prawa. Nie można na ich podstawie wywodzić prawidłowości upoważnienia udzielonego P. Z.- Zastępcy Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L., do załatwiania w imieniu Zarządu Województwa L. spraw związanych z przyznawaniem pomocy, a w szczególności do podpisywania informacji, o których mowa w art. 22 ust. 3 w.r.o.w. Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L., stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia [...] września 2008 r., z późniejszymi zmianami, jest aktem wewnętrznym. Reguluje on m.in. zasady kierowania urzędem i jego wewnętrzną strukturę organizacyjną. Wskazanie zakresu zadań wykonywanych przez Departament Koordynacji Projektów Europejskich (§ 58 regulaminu) oraz powołanie się na § 18 ust. 2 regulaminu (w myśl którego zakresy czynności dla zastępców dyrektorów oraz pozostałych pracowników komórki organizacyjnej ustala dyrektor), nie może zastąpić wyraźnego- imiennego upoważnienia, w którym wskazuje się indywidualnie oznaczonego pracownika urzędu marszałkowskiego. Organ administracji publicznej, któremu ustawodawca przyznał określone, niezbywalne kompetencje, nie może ich przenieść na inny organ, czy na inną osobę. Z tego względu uprawnienie do wydawania decyzji, postanowień oraz aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie może być subdelegowane. Treść zakresu czynności P. Z.- zastępcy Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L., podpisany przez dyrektora departamentu a w szczególności zapis pkt IV.3, nie może zastąpić upoważnienia, które jest władny udzielić wyłącznie Zarząd Województwa L. Wydaje się, że problem ten został także dostrzeżony przez Zarząd Województwa, który w dniu [...] listopada 2011 r. podjął uchwałę upoważniającą E. B. - Dyrektora Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. oraz P. Z. Z-cę Dyrektora tegoż Departamentu do dokonywania czynności w ramach zadań instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Uchwała ta nie może jednak konwalidować wcześniejszych działań P. Z. dokonanych bez tego upoważnienia, a w szczególności zaskarżonej informacji z dnia [...] czerwca 2011 r. ( załącznik do pisma z dnia [...] stycznia 2012 r. k.67). Gdyby zaskarżona informacja stanowiła decyzję administracyjną, to sąd - w świetle wcześniejszych uwag, postąpiłby w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (stwierdzenie nieważności). Przedmiotowa informacja, z woli ustawodawcy została zakwalifikowana do innych niż decyzje i postanowienia- aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), przeto należy sięgnąć do art. 146 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu -sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Stwierdzone powyżej wady zaskarżonej informacji powodują, że niedopuszczalna jest merytoryczna ocena jej prawidłowości. Przy ponownym badaniu wniosku, organ zdecyduje o podpisaniu umowy o przyznaniu pomocy, bądź też, jeśli uzna, że nie zostały spełnione przesłanki do jej przyznania, wyda informację, o której mowa w art. 22 ust. 3 w.r.o.w. W tym ostatnim przypadku należy pamiętać, że informację może podpisać Zarząd Województwa L. lub osoba imiennie upoważniona przez ten organ. Dla porządku należy jeszcze zwrócić uwagę na poważne błędy w treści i formie zaskarżonej informacji, które powinny zostać w przyszłości wyeliminowane. Właściwym organem samorządu województwa w przedmiotowej sprawie był Zarząd Województwa L. Tymczasem zaskarżona informacja, jak wynika z jej części nagłówkowej została wydana - nie przez Zarząd Województwa L., lecz przez Urząd Marszałkowski Województwa L. Departament Koordynacji Projektów Europejskich. Wskazany urząd nie jest organem administracji publicznej. Stanowi on jedynie aparat pomocniczy Zarządu Województwa L., zapewniający wykonywanie jego zadań, jako organu wykonawczego Województwa. Urząd sprawuje obsługę merytoryczną, organizacyjną, prawną, techniczną i kancelaryjno- biurową sejmiku, zarządu i marszałka (§ 5 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. w L.). Nieprawidłową praktyką jest by urząd i jego pracownicy zastępowali właściwy organ administracji publicznej i sprawiali wrażenie, że nawet komórka organizacyjna urzędu pełni rolę quasi organu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a., a na kwotę 440 zł składają się wpis -200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł.