III SA/Lu 550/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach ONW na rok 2012 oddala skargę. W dniu 14 maja 2012 r. J. D. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. wniosek o przyznanie na rok 2012 jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). We wniosku wskazał działki rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania J. D. płatności ONW oraz nałożył sankcję w wysokości 8.932,10 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono nieprawidłowości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na ustalania poczynione w toku postępowania, z których wynika, że J. D. nie był posiadaczem, użytkownikiem gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowanych do płatności. Ponieważ różnica pomiędzy wielkością działek zadeklarowanych we wniosku (49,90 ha), a powierzchnią wykluczoną w trakcie kontroli wynosiła 100%, na podstawie przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr1122/2009 odmówiono przyznania płatności i zastosowano sankcję. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. S. występujący na etapie postępowania przed organem I instancji jako pełnomocnik J. D. W odwołaniu podniósł zarzut nieważności decyzji z mocy samego prawa, ponieważ uprawnionym do otrzymania płatności nie jest J. D., a A. S., jako prawny dzierżawca gruntów i właściciel zasiewów kukurydzy na działce nr [...]. Zasiewy te zostały zniszczone przez T. P. i P. S., w związku z czym toczą się postępowania karne i cywilne (o odszkodowanie). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji co do faktu, że J. D. nie był użytkownikiem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku. Wnioskodawca faktycznie był pozbawiony możliwości ciągłego korzystania i użytkowania przez cały 2012 rok spornej działki ewidencyjnej nr [...], co stanowiło konieczny warunek przyznania płatności. W miesiącu czerwcu utracił możliwość czynnego prowadzenia działalności rolniczej na tej działce. Nie prowadził czynnie działalności rolniczej w roku 2012 w zakresie produkcji rolniczej, a więc nie utrzymywał gruntów rolnych zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, że J. D. popisał wniosek, co oznacza że przyjął odpowiedzialność za jego wypełnienie. W zakresie uprawnień do dopłat decydujące znaczenie ma okoliczność faktycznego władania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, nie zaś tytuł prawny do gruntów. Nie ma znaczenia, czy jest to posiadanie w złej czy dobrej wierze, ani czy toczy się ewentualnie spór sądowy. W skardze do sądu administracyjnego A. S. ponownie podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, ponieważ beneficjentem pomocy jest nie J. D. ani P. S., ale faktycznie władający tymi gruntami w 2012 r. dzierżawca A. S. Zaskarżona do sądu decyzja doprowadziła do wadliwego rozporządzenia mieniem w postaci płatności, należnym skarżącemu na podstawie umowy dzierżawy z dnia 5 października 2010 r. Skarżący wniósł również o załączenie do materiału dowodowego dokumentów związanych z postępowaniami karnym i cywilnym, jakie toczą się przed Sądem Rejonowym w R. P. i Sądem Okręgowym w L. Dokumenty te potwierdzają, że właścicielem zasiewów na gruntach objętych wnioskiem był skarżący a nie J. D. czy P. S. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z wątpliwościami co do charakteru, w jakim A. S. wniósł skargę do sądu (jako pełnomocnik J. D., czy jako skarżący), w odpowiedzi na wezwanie sądu, w piśmie procesowym z dnia 23 września 2013 r. A. S. oświadczył, że działa w sprawie w charakterze skarżącego, gdyż jest dzierżawcą spornych gruntów i zasiewy na nich dokonane były jego własnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu ze względu na brak po stronie A. S. legitymacji do wniesienia skargi w analizowanej sprawie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interpretacja tego przepisu doczekała się już utrwalonej linii w orzecznictwie. Jak wskazuje się, "legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego" (por. postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2633/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie A. S. mógłby być podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi tylko wówczas, gdyby wykazał, że istnieją przepisy prawa, z których wynika, ze zaskarżona przez niego decyzja odmawiająca przyznania J. D. płatności ONW miała bezpośredni wpływ na prawa lub obowiązki A. S. Takiego związku w badanej sprawie nie da się wykazać. Przedmiotem skargi jest decyzja dotycząca płatności rolnych w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). Do podstaw prawnych decyzji należą przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej także jako: u.w.r.o.w.). Przepisy ustawy wskazują jednoznacznie, że pomoc określona w ustawie jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących tego rodzaju wsparcia oraz aktach wykonawczych do ustawy (art. 10 ust. 1). Płynie stąd wniosek, że nie ma możliwości przyznania pomocy podmiotowi, który nie złożył odpowiedniego wniosku. W badanej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że wniosek o przyznanie płatności w sprawie, w której została wydana zaskarżona decyzja, złożył J. D. On został wskazany jako podmiot składający wniosek, on również złożył podpis na formularzu wniosku. A. S. występował w sprawie jako pełnomocnik J. D., na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia 1 grudnia 2012 r. (k. 27 akt adm.). Zgodnie z tymi relacjami w decyzji organu I instancji (decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r.) prawidłowo określono jej adresatów, wskazując J. D. jako stronę decyzji, a A. S. jako pełnomocnika. Odwołanie od powyższej decyzji zostało podpisane przez A. S., bez doprecyzowania czy działa jako pełnomocnik J. D., czy też w swoim własnym interesie prawnym. Do takiego wniosku można byłoby dojść analizując treść odwołania, w którym A. S. podnosi, że to on, a nie J. D. jest uprawnionym do otrzymania płatności, "jako prawny dzierżawca tych gruntów oraz właściciel zasiewów kukurydzy na obszarze ok. 45 ha". W postępowaniu przed organem odwoławczym A. S. nadal traktowano jako pełnomocnika strony postępowania, za którą uznawano J. D. Tak też wskazano adresatów decyzji w zaskarżonej do sądu decyzji Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2013 r. Błędem organu odwoławczego było niepodjęcie kroków celem wyjaśnienia, w jakim charakterze działa A. S. podpisując odwołanie od decyzji organu I instancji. Błąd ten był jednak o tyle usprawiedliwiony, że poza treścią odwołania nic nie wskazywało na zmianę charakteru udziału A. S. w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego A. S. wskazał już siebie samego jako skarżącego i swoje stanowisko podtrzymał stanowczo w oświadczeniu złożonym w odpowiedzi na wezwanie sądu. Treść odwołania, a następnie skargi do sądu wskazują, że A. S. upatruje swojego interesu prawnego w sprawie w tym, że jest dzierżawcą spornych gruntów i zasiewy na nich dokonane były jego własnością, a zatem to jemu należą się płatności, których dotyczy zaskarżona decyzja. Argumentacja ta jest całkowicie chybiona. Jak wskazano wyżej – nie ma innej możliwości uzyskania płatności, jak poprzez złożenie stosownego wniosku. Wniosek o płatność w zakresie obejmującym sporne działki złożył jednak J. D. i to do niego zostały skierowane decyzje organów obydwu instancji. A. S. w postępowaniu przed organem I instancji bez żadnych wątpliwości działał jako pełnomocnik J. D. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego charakter jego udziału w sprawie stał się niejasny. Nie mógłby jednak żadną miarą być uznany za stronę postępowania, skoro wniosek w tej sprawie złożył inny podmiot. Nie ma też możliwości zastosowania w sprawie art. 25 u.w.r.o.w., dotyczącego następstwa prawnego. W myśl ust. 1 tego przepisu w sprawach dotyczących przyznania pomocy w razie śmierci wnioskodawcy, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia wnioskodawcy lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne, albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa wnioskodawcy w toku postępowania, następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Przepis ten nie znajduje zastosowania w analizowanej sprawie, gdyż A. S. ani nie złożył wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy (J. D.), ani nie wykazał przesłanek następstwa prawnego w postaci nabycia przynajmniej części gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Z powyższych ustaleń wynika, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz jej skutki w postaci oddalenia skargi lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) kwestionowanej przez A. S. decyzji, nie wpłyną w żaden sposób na sferę prawną skarżącego. Mówiąc wprost: nawet potencjalne uchylenie zaskarżonej decyzji nie będzie wiązało się z otwarciem możliwości uzyskania płatności przez A. S., skoro nie złożył on wniosku o tą płatność. Brak związku pomiędzy skutkami orzeczenia sądu a sytuacja prawną podmiotu wnoszącego skargę świadczy o braku legitymacji skargowej. Ostatnią kwestią do rozważenia pozostaje przyjęcie właściwej formy orzeczenia sądu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do nadal dominującego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi, oceniony być musi jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (por. przykładowo postanowienie NSA z 15 czerwca 2012 r. I OSK 1133/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie polegające na odrzuceniu skargi dopuszcza się w sytuacjach oczywistości braku legitymacji, nie wymagającej merytorycznej oceny sprawy. W badanej sprawie należało odnieść się do argumentów podnoszonych przez skarżącego, którymi usiłował wykazać związanie między zaskarżoną decyzją a jego sytuacją prawną. Z tych przyczyn zasadne było oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.