III SA/Lu 562/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 11 [...] 2010 r., nr [...] 2. orzeka, iż decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2009 r. W. U. zwróciła się do organu ewidencyjnego o wymeldowanie P. U. z pobytu stałego w lokalu przy ul. C. K. [...] we W. Po wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu postępowania dowodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], Burmistrz W. na podstawie art. 123 § 1 oraz art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu powyższe postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że P. U. w dniu 20 listopada 2009 r. złożył do Sądu Rejonowego we W. I Wydział Cywilny pozew o ochronę naruszonego posiadania, a prawomocne orzeczenie tego sądu może mieć istotne znaczenie w prowadzonym postępowaniu o wymeldowanie. Na skutek zażalenia złożonego przez W. U., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], wydanym z upoważnienia Wojewody L., uchylono w/w postanowienie Burmistrza W. W uzasadnieniu wskazano, że wynik postępowania przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, obligującego organ do zawieszenia postępowania. W dniu [...] stycznia 2010 r. Burmistrz W. decyzją, znak: [...], orzekł o wymeldowaniu P. U. z lokalu mieszkalnego przy ul. C. K. [...] we W. Od powyższej decyzji odwołał się P. U., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Pismo to, zwane odwołaniem, zawiera również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie wydane z upoważnienia Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Wojewody L. utrzymano w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekającą o wymeldowaniu. Na powyższą decyzję P. U. złożył skargę sądową, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 – dalej jako p.p.s.a.) po rozpoznaniu skargi P. U.: - uchylił w całości decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]; - uchylił w całości postanowienie Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], uchylające postanowienie Burmistrza W. w sprawie zawieszenia postępowania o wymeldowanie P. U. z pobytu stałego w/w lokalu. Ponadto na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia W. U. na postanowienie Burmistrza W. znak: [...], orzekającego o zawieszeniu postępowania w sprawie wymeldowania P. U. z pobytu stałego w w/w lokalu orzekł o utrzymaniu w mocy tego postanowienia. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła W. U. domagając się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie III SA/Lu 255/10, wyrokiem z dnia 28 września 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd stwierdził, iż łączne korzystanie z trybu autokontroli oraz kompetencji przyznanych w ramach art. 138 k.p.a., jest niedopuszczalne. O ile zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta definitywnie kończy się z momentem złożenia skargi sądowej. Organowi przysługuje możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 p.p.s.a. Ewentualny powrót do możliwości autokontroli w trybie art. 138 § 1 k.p.a. jest możliwy tylko poprzez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, ono bowiem otwiera drogę powrotu do trybu postępowania administracyjnego. Z uwagi ma powyższy wyrok, "odżyła" decyzja Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], wymeldowująca P. U. z pobytu stałego w lokalu mieszkalnym położonym we W. przy ul. C. K. [...]. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż P. U. od 2001 r. nie przebywa w miejscu pobytu stałego. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, skarżący sam potwierdził w pismach kierowanych do organu, iż z uwagi na zachowanie swojej teściowej ograniczył pobyt w przedmiotowym lokalu. Również w pozwie rozwodowym wskazywał, że z uwagi na konflikt charakterów strony odseparowały się w 2001 r. i od tamtej pory zamieszkują oddzielnie. Również przesłuchani świadkowie W. L. i W. B. utwierdzili organ drugoinstancyjny w przekonaniu, iż powyżej ustalony stan faktyczny ma związek z zaistniałym konfliktem pomiędzy małżonkami U. Świadek J. C. zamieszkująca na tej samej klatce schodowej co strony zeznała, iż skarżący nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu. Potwierdziła to także kontrola meldunkowa przeprowadzona przez Policję. W rozpatrywanej sprawie, od czasu opuszczenia przedmiotowego lokalu w 2001 r., do czasu wszczęcia postępowania administracyjnego w 2009 r., skarżący nie podejmował środków prawnych, zmierzających do obrony swoich praw do przebywania w lokalu mieszkalnym położonym we W. przy ul. C. K. [...], co według organu II instancji jest tożsame z pogodzeniem się z zaistniałą sytuacją i rezygnacją z zamieszkania w lokalu z własnej woli. Wyrazem tego stanowiska jest cała linia orzeczeń zarówno NSA, jak i WSA, w których wyrażono pogląd, iż za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew jej woli, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2005 r. sygn. II OSK 127/99, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. V SA 3078/00, z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1424/99 - LEX nr 79243). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - "środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne o przywrócenie naruszonego posiadania albo eksmisję, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 września 2007 roku, III S.A./Lu 245/07). W trakcie postępowania administracyjnego P. U. podnosił, iż 24 września 2009 r. skierował do Prokuratury Rejonowej we W. zawiadomienie o utrudnianiu przez W. U. dostępu do lokalu mieszkalnego przy ul. C. K. [...] we W. Wojewoda L. podnosił, że zarówno zameldowanie jak i wymeldowanie mają charakter rejestrowy. Ocena trwałości opuszczenia miejsca pobytu stałego nie zależy od subiektywnego przekonania jednej ze stron i musi być oceniana na podstawie obiektywnych, możliwych do weryfikacji dowodów. Należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie dobrowolne opuszczenie lokalu nosi znamiona trwałości wskutek długotrwałego, utrzymującego się od 2001 r. stanu faktycznego, w którym P. U. zameldowany na pobyt stały w danym lokalu rzeczywiście w nim nie mieszka, przebywając w tym czasie w innym miejscu, nie podejmując we właściwym terminie przewidzianych w prawie środków do zmiany tej sytuacji oraz nie wykazując przez ten czas zamiaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zostały spełnione przesłanki wymeldowania z pobytu stałego określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się P. U. Uzasadniając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wywiódł, iż niezamieszkiwanie w przedmiotowym lokalu jest następstwem wymiany zamków w drzwiach wejściowych do mieszkania przez W. U. O fakcie tym powiadomił Policję i z interwencji, przeprowadzonej we wrześniu 2009 r. przez ten organ sporządzona jest notatka. Zdaniem skarżącego, Burmistrz W. i organ odwoławczy powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o ochronę naruszonego posiadania. P. U. nie zgadza się również z ustaleniami organów obu instancji, iż opuścił na trwałe lokal mieszkalny w 2001 r. Według niego, decyzja o wymeldowaniu powinna dokonywać ustaleń stanu faktycznego na datę wymeldowania, gdyż od 2001 r. kilkakrotnie krótkoterminowo opuszczał przedmiotowy lokal, ale za każdym razem powracał do niego. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji, orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń prawa, które stanowiły podstawę usunięcia z obrotu prawnego decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], oraz decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych ewidencja ludności polega na rejestracji danych: o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Ma zatem stanowić urzędowe źródło o rzeczywistym miejscu pobytu obywateli. Jak wynika z art. 10 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji oraz w związku z art. 25 Kodeksu cywilnego – pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Regulację interpretuje się w ten sposób, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy faktycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Powiązanie tego przepisu z istotą ewidencji prowadzi do wniosku, iż mechanizm wymeldowania polega na usuwaniu informacji o wymeldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stanu rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. II OSK 561/05 – Lex 194344). Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przesłanką wymeldowania jest także opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę zainteresowaną, które jest trwale dobrowolne i wynika z jej własnej woli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1396/08 publ. Lex 597249; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 931/08 publ. Lex nr 522876; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 851/09 publ. Lex 597920. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1060/09 wskazał także, iż o spełnieniu omawianej przesłanki można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić bowiem w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, ale także w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa meldunkowa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i działaniami podejmowanymi przez zainteresowanego po jego opuszczeniu. W ocenie składu orzekającego, mając na względzie wskazaną wyżej, wykładnie prawa dokonaną przez NSA, należy uznać, że w badanej sprawie organy administracji publicznej nie zbadały w należyty sposób, czy zostały spełnione przesłanki wymeldowania z pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...). W szczególności organy nie ustaliły charakteru opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez skarżącego – czy miało ono charakter dobrowolny i czy było związane z zamiarem opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu na stałe i założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. W przedmiotowej sprawie ustalono tylko, że skarżący opuścił przedmiotowy lokal, w którym był na stale zameldowany. W ocenie sądu wśród przesłanek wydania rozstrzygnięcia w sprawie pominięto jednak całkowicie okoliczności, z powodu których opuszczenie lokalu nastąpiło. Skarżący konsekwentnie, od samego początku postępowania utrzymuje, że opuszczenie lokalu nastąpiło tylko i wyłącznie z uwagi na wymianę zamków w drzwiach wejściowych do przedmiotowego mieszkania, co uniemożliwiało mu zamieszkanie pod wspólnym dachem z W. U. Na potwierdzenie tych argumentów skarżący przywołuje fakt interwencji Policji w dniu 15 września 2009 r. w przedmiotowym mieszkaniu oraz wystąpienie adw. P. S. do W. U. o przekazanie kluczy do nowo wstawionych zamków w drzwiach. Ponadto, skarżący kwestionuje fakt, że przebywając doraźnie w domku letniskowym położonym we wsi K., przeniósł tam na trwałe ośrodek swoich życiowych interesów. Dom ten nie jest domem całorocznym, gdyż jego stan techniczny uniemożliwia użytkowanie go jako budynku mieszkalnego. Świadczy o tym pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 27 października 2009 r. (k. 44 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu, okoliczności te powinny być uwzględnione przy ocenie przesłanek opuszczenia lokalu, przesądzają bowiem, czy opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu miało charakter trwały i dobrowolny oraz było związane z założeniem w innym miejscu ośrodka interesów życiowych. W konsekwencji należy uznać, że organy orzekające w sprawie dopuściły się dwojakiego rodzaju uchybień: po pierwsze dokonały niewłaściwej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...), pomijając w swej ocenie kwestie okoliczności opuszczenia przez skarżącego miejsca dotychczasowego pobytu stałego, co w świetle zaprezentowanej wyżej wykładni orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalne. Po drugie organy wydały rozstrzygnięcie w sprawie w sytuacji, w której niewyjaśnionymi pozostały istotne dla sprawy okoliczności – związane ze wspomnianą kwestią charakteru opuszczenia miejsca stałego pobytu. Oznacza to naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego – zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te stwierdzono nie tylko w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale również w decyzji pierwszoinstancyjnej, należy uchylić nie tylko decyzję Wojewody z [...] marca 2010 r. , ale również decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta W. z [...] stycznia 2010 r. Uchylenie decyzji organów obydwu instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zadaniem organu będzie ponowne, tym razem pełne przeanalizowanie sprawy pod kątem przesłanek wymeldowania z pobytu stałego określonych w ustawie o ewidencji ludności (...). Organ powinien przy tym kierować się wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku. W szczególności organ powinien przeanalizować okoliczności opuszczenia przez skarżącą miejsca stałego pobytu, a także ustalić, czy doszło do trwałej zmiany ośrodka interesów życiowych. Organ powinien przy tym mieć na uwadze stan istniejący w chwili aktualnego orzekania w sprawie. Prawidłowo również zostanie wykazana data opuszczenia lokalu przez skarżącego o ile miało to miejsce, gdyż z decyzji organów obu instancji wynika, że jest to rok 2001. Natomiast we wniosku wszczynającym postępowanie W. U. podnosiła, iż jej mąż nie mieszka w lokalu od ok. 2 lat. Ta kwestia umknęła organowi meldunkowemu. Niezbędne będzie także sięgnięcie do akt prowadzonego postępowania sądowego o naruszenie posiadania i zgromadzonego tam materiału dowodowego. Ocena spełnienia przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji (...) należeć będzie do organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2010 r. Orzeczenie w punkcie 3 sentencji, zgodnie z którym decyzje nie podlegają wykonaniu w całości, uzasadnia treść art. 152 p.p.s.a.