III SA/Lu 58/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. W.-L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Sygn. III SA/Lu 58/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. W.-L., reprezentowanej przez siostrę J. I. (dalej jako "skarżąca") jest decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "organ II instancji") z dnia 14 listopada 2023 r. w przedmiocie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Stan sprawy przedstawia się następująco. Starosta K., na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), dalej jako "P.g.k." przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków m.in. obrębu ewidencyjnego [...], wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...]. Z prac modernizacyjnych sporządzony został projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków, który podlegał wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w terminie od 15 lipca 2019 r. do 2 sierpnia 2019 r. J. I. w dniu 2 sierpnia 2019 r. wniosła uwagi do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, dotyczące przebiegu granicy działki nr 675 z działkami sąsiednimi, jednak zostały one uznane za bezzasadne. Operat techniczny zawierający wyniki modernizacji został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 listopada 2019 r. pod nr [...] Informacja Starosty K. o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 14 stycznia 2020 r., pod poz. 424. Skarżąca pismem z 17 listopada 2019 r. wniosła zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym kwestionując powierzchnię działek nr 675 i 992 oraz przebieg ich granic z działkami sąsiednimi, w szczególności z działką nr 991. Starosta K. (dalej jako "organ I instancji") decyzją z 29 lipca 2020 r. odrzucił zarzuty skarżącej. Jednocześnie orzekł o naniesieniu na mapie ewidencyjnej zmian dla działek nr 675 i 673 zgodnie z operatem technicznym nr [...], sporządzonym na potrzeby rozpatrzenia złożonych zarzutów. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 8 stycznia 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta K. wystąpił do wykonawcy modernizacji o weryfikację dokumentacji z ustalenia przebiegu granic i w zależności od dokonanej analizy - bądź wykorzystanie istniejącej dokumentacji do poprawnego określenia przebiegu granic tych działek, w przeciwnym razie dokonanie pomiaru bezpośredniego w terenie oraz ustalenie granic działek nr 675 i 992 z działkami sąsiednimi, a także sporządzenie dokumentacji. Operat techniczny z czynności ustalenia przebiegu granic działek nr 675 i 992 z działkami sąsiednimi został zarejestrowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. w dniu 4 lutego 2022 r. za nr [...] i na jego podstawie Starosta K. wydał decyzję z dnia 15 lutego 2022 r., w której ponownie orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej przebiegu granicy i powierzchni działki nr 675 z działką nr 991. Jednocześnie orzekł o naniesieniu na mapie ewidencyjnej zmiany dla działek nr 675 i 673 zgodnie z operatem technicznym nr [...] W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 7 lipca 2022 r., ponownie uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K. wydał decyzję z dnia 28 kwietnia 2023 r. orzekając o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przebiegu granic i powierzchni działek nr 675 i 992 z działkami sąsiednimi, a także orzekając o oznaczeniu granic działki nr 675 z działkami nr 991 i 673 jako spornych. Skarżąca kolejny raz wniosła odwołanie podnosząc, że granica działki nr 675 z działką nr 991 jest sporna ponieważ mamy do czynienia z wielką urzędową kradzieżą 6 arów z działki nr 675 o cały sad gruszkowy, który zaczyna się za ogrodzeniem części zabudowanej działki nr 991. Dodała, że została również ukradziona droga dojazdowa od drogi wojewódzkiej 855 do działki nr 675, ponadto sad gruszkowy na mapie był zaznaczony literą S. Zdaniem skarżącej granica działki nr 991 została bezprawnie i bezzasadnie przesunięta w działkę nr 675, gdyż działka nr 675 z sadem gruszkowym na początku oraz droga dojazdowa były własnością rodową od czterech pokoleń. Skarżąca sformułowała również zarzuty dotyczące prawdziwości dokumentacji archiwalnej, m.in. operatu nr [...], który jej zdaniem jest fałszywy. Żądała dołączenia do akt sprawy szeregu wskazanych przez nią w odwołaniu dokumentów. Decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz odrzucił zarzuty skarżącej do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek nr 675 i 992. W uzasadnieniu organ II Instancji wyjaśnił, że w trakcie prac modernizacyjnych tryb i dokumenty, na podstawie których wykazuje się przebieg granic określały § 36-39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393), dalej jako "rozporządzenie Egib.2001". Z dniem 31 lipca 2021 r. rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219), dalej jako "rozporządzenie Egib.2021". Jednakże do postępowań administracyjnych rozpoczętych przed wejściem rozporządzenia w życie, w których wykorzystuje się wyniki prac geodezyjnych wykonanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, uzasadnione jest stosowanie przepisów dotychczasowych. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Egib.2001, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z tym ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych jest możliwe w dwóch przypadkach - jeżeli brak jest dokumentacji geodezyjnej lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne. Wówczas dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Organ II instancji wskazał, że w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. istnieje dokumentacja geodezyjna wymieniona w § 36 rozporządzenia Egib.2001. Jak wynika z dokumentacji technicznej, geodeta uprawniony w ramach pracy geodezyjnej otrzymał dostępne w tym zakresie materiały, w tym dokumentację źródłową (m.in.: operat z nowego pomiaru obrębu [...] nr ewid.[...], w tym szkic podstawowy, obliczenia powierzchni działek, archiwalną mapę ewidencyjną nr ewid.[...], a także mapę ewidencyjną według stanu z 2000 r., operat z pomiaru kontrolnego działek nr 675 i 991 wykonanego w 1992 r. nr ewid.[...]). Wykonawca modernizacji skontrolował istniejącą dokumentację dotyczącą przebiegu granic działki nr 675 i 992, tj. szkice podstawowe oraz mapę ewidencyjną i stwierdził, że ze szkicu podstawowego nie ma możliwości jednoznacznego określenia przebiegu granic, jednakże z dostępnych miar czołowych wynika, że na podstawie tegoż szkicu szerokość działki nr 675 wynosi 19,2 m, zaś na gruncie 20,7 m. Podał też, że innych miar uwidocznionych na szkicu podstawowym nie można zweryfikować ze względu na brak współrzędnych punktów osnowy określających linie pomiarowe. Dlatego też przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic, a dokonano tego w obecności zainteresowanych, w oparciu o ortofotomapę. Jak wynika z operatu z modernizacji (nr [...]) granice działki nr 675 z działkami nr 991, 676 i 992 zostały ustalone w dniu 5 kwietnia 2019 r. w oparciu o kryteria zawarte w § 39 ust. 3 rozporządzenia Egib.2001 - na podstawie mapy ewidencyjnej. Natomiast z działkami nr 673 i 678 w oparciu o kryteria zawarte w § 39 ust. 2 rozporządzenia Egib.2001 - tj. po stanie zaużytkowania - wyraźną miedzą, po płocie i po ścianie budynku. Obecna podczas czynności ustalania przebiegu granic skarżąca nie wyraziła zgody na przebieg granicy pomiędzy działkami 675 i 991, 675 i 678, a do pozostałych odcinków granicy działki nr 675 nie zgłosiła zastrzeżeń i podpisała protokół z ustalenia przebiegu granic. Organ II instancji podkreślił, że brak akceptacji ustalonego przez wykonawcę przebiegu granic, czy to z powodu nieusprawiedliwionej nieobecności na gruncie, czy też z powodu niewyrażenia zgody na ustalony przebieg granic oraz odmowa podpisu protokołu, nie powodują, iż ustalanie przebiegu granic na podstawie § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia Egib.2001 nie może być dokonane. Przepisy te stanowią bowiem, że to wykonawca ustala przebieg granic działek ewidencyjnych. Jak wynika z akt sprawy na podstawie tak ustalonych granic obliczono powierzchnię działki nr 675 i wykazano ją w wielkości 0,19 ha. Przed modernizacją powierzchnia tej działki wynosiła 0,19 ha i taka została wykazana po modernizacji, czego dowodzą aktualne zapisy w ewidencji gruntów, potwierdzone wypisem z rejestru gruntów z 14 sierpnia 2023 r. Zatem zarzut dotyczący zmniejszenia powierzchni działki nr 675 nie jest zasadny i należało go odrzucić. Organ zwrócił uwagę, że zdaniem skarżącej, w wyniku przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, część działki nr 675 (sad gruszkowy) została bezprawnie dołączona do działki nr 991. Uzasadniając zarzut powołała się na operat z 6 sierpnia 1992 r., nr [...] podnosząc, że wcześniej nie ujawniono danych z tego operatu w ewidencji gruntów i budynków i dlatego istnieje błąd w tym zakresie. Jednak dokumentacja ta dotyczyła jedynie pomiaru kontrolnego mającego na celu wskazanie faktycznego użytkowania na gruncie, a ze względu na to, że nie doszło do przeniesienia prawa własności części działki nr 991 (991/2 o pow. 0,05 ha użytkowanej wówczas przez J. W.), wykonanie tej dokumentacji nie skutkowało wprowadzeniem zmian zarówno w części opisowej, jak i graficznej ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że zarówno wówczas, jak również podczas modernizacji nie było podstaw do wykazania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 675 a 991 zgodnie ze stanem użytkowania przedstawionym w operacie z 1992 r. Organ II instancji podkreślił również, że w latach 70-tych na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r., Nr 27, poz. 250) zostały sporządzone dokumenty potwierdzające własność nieruchomości, tj. akty własności ziemi - na A. i D. małż. W. dla działek nr 675 i nr 992 ([...]) oraz A. i M. małż. W. dla działki nr 991 ([...]). W 1991 roku na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wpisano jako właścicielkę działki nr 991 M. W., a w 1992 roku aktem notarialnym Rep. A Nr [...] wpisano w miejsce dotychczasowych właścicieli o działek nr 675 i nr 992 - J. W.. Z materiałów archiwalnych wynika, że stan prawny na dzień uwłaszczeń przedstawiony był na mapie ewidencyjnej z czasu założenia ewidencji, z której wynika, że kwestionowana część gruntu (sad gruszkowy) nie należała do działki nr 675, a była częścią działki nr 991. Organ II instancji wskazał również, że skarżąca podnosiła, iż droga biegnąca wzdłuż działki nr 991 od drogi wojewódzkiej nr 855 do działki nr 675 (jako dojazd do działki nr 675 i 992) została bezprawnie dołączona do działki nr 991, a istniejąca droga została przeniesiona na koniec działki nr 992. Jednakże ze zgromadzonych dokumentów z zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. wynika, że działki nr 675 i nr 992 nigdy nie miały dostępu do drogi wojewódzkiej. To oznacza, że obok działki nr 991 nie było wykazanej drogi sięgającej do działki nr 675 i będącej jej częścią. Potwierdził to również wykonawca modernizacji. Organ II instancji wyjaśnił, że na mapach ewidencyjnych nie wykazuje się służebności gruntowych. Tym samym zarzut w tym zakresie należy uznać za niezasadny. Również zarzut dotyczący przeniesienia tej drogi na koniec działki nr 992 jest bezzasadny, gdyż działka 992 graniczy "na końcu" z działką stanowiącą rów i taki stan istnieje w dokumentach źródłowych, jak również taki został ujawniony w wyniku modernizacji i istnieje w bazie danych aktualnie. Także zarzutu skarżącej dotyczący powierzchni działki nr 992 – w ocenie organu II instancji był nieuzasadniony. Z dokumentacji z modernizacji wynika, że granice działki nr 992 podczas modernizacji zostały ustalone według kryteriów § 39 ust. 3 - na podstawie dokumentacji zgromadzonej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. mapy ewidencyjnej i zostały zaakceptowane przez skarżącą. Działka nr 992 przed modernizacją miała powierzchnię 0,17 ha, taką powierzchnię wykazano podczas modernizacji i taka widnieje obecnie w ewidencji gruntów i budynków. Organ II instancji wyjaśnił, że z ustalenia przebiegu granic została sporządzona dokumentacja techniczna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 kwietnia 2020 r. pod nr [...], a także operat przyjęty do zasobu w dniu 4 lutego 2022 r. pod nr [...] Operaty te potwierdzają, że granice i powierzchnie działek nr 675 i 992 zostały wykazane w wyniku modernizacji w sposób właściwy z wykorzystaniem istniejącej dokumentacji źródłowej w tym zakresie. Bez wątpienia istnieje spór graniczny w zakresie przebiegu granic działek nr 675 i 992, będący jednocześnie sporem o zasięg prawa własności. Skarżąca wyraźnie wskazuje, że część działki nr 991 powinna zostać dołączona do działki nr 675, a przeczą temu dokumenty, choć z operatu z 1992 r., na który powołuje się skarżąca wynika, że stan użytkowania na gruncie już w tamtym czasie odbiegał od stanu prawnego wykazanego w dokumentacji źródłowej. Nie oznacza to jednak, że organ administracji może samodzielnie rozstrzygnąć tę kwestię. Co prawda ustawodawca dopuszcza w toku modernizacji ustalenie przebiegu granicy, jednakże w zakresie wskazanym w odpowiednio stosowanych przepisach § 36-39 rozporządzenia Egib.2001. Stąd też, w toku modernizacji, może dojść do ustalenia granicy, o ile przebieg ten nie jest sporny między stronami, dokumenty nie budzą wątpliwości, znaki graniczne pozwalają na ustalenie tego przebiegu. W przeciwnym razie jest to niedopuszczalne. Nie sposób zatem przyjąć, że dopuszczalne jest dokonywanie zmiany przebiegu granicy przy istniejącym sporze granicznym w ramach prowadzonego, czy to na wniosek, czy też z urzędu, postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów. Spór o granicę jest więc w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 P.g.k. Zdaniem organu II instancji błędne było natomiast oznaczenie granic działki nr 675 z działkami nr 991 i 673 jako spornych, opierając się o dane zawarte w dokumentacji nr [...] Obowiązujące podczas przeprowadzanej modernizacji rozporządzenie Egib.2001 przewidywało ujawnienie w bazie danych informacji o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych. Jednak obecnie obowiązujące rozporządzenie Egib.2021 nie przewiduje informacji o spornych odcinkach granic. Orzekanie w tym zakresie jest niecelowe, gdyż byłaby obarczona wadą (byłaby niewykonalna w dniu jej wydania). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu II instancji. Podniosła zarzuty odnoszące się do Starosty K., jak też geodetów, którzy wykonywali modernizację ewidencji gruntów i budynków. Wymieniła również dokumenty, które jej zdaniem są ważne dla sprawy, zarzucając jednocześnie, że argumentacja organu II instancji jest bezzasadna. Podniosła, że do akt nie został dołączony operat techniczny [...] z 6 sierpnia 1992 r., a w decyzji nie ma ani jednego zdania, że został sporządzony fałszywy wykaz zmian gruntów dla działki 675, który znajduje się w zasobach geodezyjnych w Starostwie w K.. Podnosi również, że organ I instancji dopuścił się przestępstwa i pokreślił mapę archiwalną z 1968 r. dla działki 675 i 992, a działki nie zostały zamierzone według stanu na gruncie. Zaznacza, że doszło do urzędowej kradzieży części sadu z działki 675 oraz urzędowej kradzieży drogi dojazdowej do jej działek. Podkreśla, że działka 991 powinna mieć mniejszą powierzchnię o 5 arów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję organu I instancji i odrzucająca zarzuty skarżącej do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu ewidencyjnego [...], jednostka ewidencyjna [...], dotyczące działek nr 675 i 992. Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle art. 2 pkt 8 ustawy, pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) – rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zbiór ten, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw (por. wyroki w sprawach sygn. akt: I OSK 1718/13, Lex nr 1723906, III SA/Kr 633/14, Lex nr 1550407, III SA/Lu 140/10, Lex nr 669598). Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1 lit. a ustawy). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach, lokalach oraz właścicielach nieruchomości zawiera tzw. operat ewidencyjny, który zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24a ustawy P.g.k. W myśl powołanego przepisu: 1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. 2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. 3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. 4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. 5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. 6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. 7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. 8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. 9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. 10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. 11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. 12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zauważyć przy tym należy, że sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czynią to przepisy wykonawcze do ustawy. Obecnie obowiązującym rozporządzeniem wykonawczym jest rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi jednak na okres przeprowadzenia modernizacji (lata 2019 - 2021), zastosowanie miały przepisy wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z § 47 rozporządzenia Egib.2021, do prac geodezyjnych zgłoszonych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia dopuszcza się stosowanie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2021 r. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Egib.2001, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Stosownie natomiast do § 56 rozporządzenia Egib.2001, przy wykonywaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przepisy rozdziału 2, z wyłączeniem § 34, 40, 41, 42 i 43, stosuje się odpowiednio. Rozdział 2 rozporządzenia Egib.2001 odnosi się do zakładania ewidencji gruntów i budynków i obejmuje swym zasięgiem przepisy od § 19 do § 43. Katalog źródeł danych ewidencyjnych przy zakładaniu ewidencji określa § 35 rozporządzenia Egib.2001. Zgodnie z tym unormowaniem, źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: 1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; 2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5) dane zawarte w dokumentach udostępnianych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7) wyniki oględzin. Z kolei podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych określa § 36 rozporządzenia Egib.2001. W myśl tego unormowania, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. W oparciu o analizę akt sprawy administracyjnej sąd stwierdził, że tryb i sposób modernizacji w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, został przeprowadzony prawidłowo, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Jak wynika z powyższych regulacji wykonawca prac geodezyjnych w ramach modernizacji miał prawo wykorzystać wszelką dokumentację zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, po uprzedniej weryfikacji pod kątem wiarygodności. Jak ustaliły organy dokumentacja sporządzona w ramach procedury związanej z modernizacją ewidencji gruntów i budynków uwzględnia dokumentację źródłową określającą stan prawny przedmiotowych działek, istniejącą w zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wykonawca prac modernizacyjnych wykorzystał dokumentację źródłową zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K., tj. operat z nowego pomiaru obrębu [...] nr ewid.[...], w tym szkic podstawowy, obliczenia powierzchni działek, archiwalną mapę ewidencyjną nr ewid.[...], a także mapę ewidencyjną według stanu z 2000 r., operat z pomiaru kontrolnego działek nr 675 i 991 wykonanego w 1992 r. nr ewid.[...] Jednocześnie – co istotne - wykonawca modernizacji skontrolował istniejącą dokumentację dotyczącą przebiegu granic działki nr 675 i 992, tj. szkice podstawowe oraz mapę ewidencyjną i stwierdził, że ze szkicu podstawowego nie ma możliwości jednoznacznego określenia przebiegu granic, jednakże z dostępnych miar czołowych wynika, że na podstawie tegoż szkicu szerokość działki nr 675 wynosi 19,2 m, zaś na gruncie 20,7 m. Podał też, że innych miar uwidocznionych na szkicu podstawowym nie można zweryfikować ze względu na brak współrzędnych punktów osnowy określających linie pomiarowe. Dlatego też przeprowadzono czynności ustalenia przebiegu granic. Należy zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywa się w kilku etapach. W pierwszej kolejności dokonuje się tego na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust. 1 rozporządzenia Egib.2001). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych w oparciu o zgodne oświadczenia właścicieli - wówczas - w drugim etapie przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia Egib.2001). O ostatnim spokojnym stanie posiadania, jako kryterium ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, możemy mówić przede wszystkim wówczas, gdy zakres posiadania nie jest przedmiotem sporu pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych, jest stanem wzajemnie akceptowanym i ustabilizowanym, a więc stanem charakteryzującym się pewną trwałością. Nadto ma to być ostatni spokojny stan posiadania, a więc stan aktualny istniejący w czasie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych, a nie stan jaki kiedyś istniał w przeszłości. Nie można tym samym przyjąć, że ustawowa przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania jest spełniona jeżeli pomiędzy posiadaczami graniczących działek ewidencyjnych jest spór, co do zakresu posiadania i przebiegu granicy. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę, że ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych według kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania może mieć wówczas, gdy ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami określającymi stan prawny (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. I OSK 615/22). Ostatnim etapem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych - w przypadku, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, jest ustalenie granicy przez wykonawcę po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia Egib.2001). Należy podkreślić, że kolejność poszczególnych etapów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych musi być ściśle zachowana. Oznacza to, że kolejny etap może być zastosowany jedynie gdy poprzedni nie doprowadzi do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Przede wszystkim należy wskazać, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. (Tom I, k. 136-133) sporządzony został protokół ustalenia przebiegu granic. Z jego treści, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr 675 (skarżąca) i nr 673 (małż. C. ) oraz działkami nr 992 (skarżąca) i nr 673 (małż. C. ) nie był kwestionowany. Zarówno właściciel działki nr 673 jak również skarżąca ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń. Przebieg granicy pomiędzy działami skarżącej – nr 675 i nr 992 nie był sporny i został ustalony na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.. Przebieg granicy pomiędzy działkami skarżącej nr 675 i nr 992, a działką nr 676 (A. A. A.) został ustalony również na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.. W tym zakresie skarżąca zaakceptowała przebieg granicy bez zastrzeżeń. Skarżąca nie zgodziła się z ustalonym przez geodetę uprawnionego przebiegiem granicy jej działki nr 675 z działką nr 678 (D. G.). Geodeta sposób przebiegu granic ustalił na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. W tym przypadku zastosowanie znalazł § 39 ust. 2 rozporządzenia Egib.2001, zgodnie z którym w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Przebieg granicy pomiędzy działką skarżącej nr 675, a działką nr 991 (G. D.) Geodeta uprawniony ustalił na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K.. Zgodnie bowiem z § 39 ust. 3 rozporządzenia Egib.2001 w przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. Takiego przebiegu skarżąca nie zaakceptowała. Z akt sprawy wynika również, że w dniu 29 czerwca 2021 r. ponownie został sporządzony protokół z ustalenia granic działek skarżącej (Tom V, k. 54). Tym razem skarżąca zakwestionowała przebieg granicy pomiędzy działką nr 675, a działką nr 673 (małż. C. ), podczas gdy granica ta poprzednio nie była przez nią kwestionowana. Jednak i tym razem geodeta uprawniony w tym zakresie przebieg granicy ustalił na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania. Modernizacja ewidencji to, jak już powiedziano zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, a także modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest z kolei zasada aktualności, czyli utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów. To oznacza, że organ ewidencyjny nie może dokonywać zmian na podstawie dokumentów np. już nieaktualnych z powodu ich późniejszych zmian wynikających np. z podziałów nieruchomości. Tak samo nie może modyfikować przebiegu granicy w oparciu o twierdzenia właścicieli nieruchomości, że fragment działki został "skradziony" – jak podnosi skarżąca. Poza tym należy zwrócić uwagę, że skarżąca w swojej argumentacji jest niekonsekwentna. Z jednej bowiem strony podnosi, że jej nieruchomość powinna mieć większą o ok 5 arów powierzchnię (obejmować fragment działki nr 991 za budynkami), ale jednocześnie milczy zupełnie, że od lat 70-tych powierzchnia działki nr 675 wynosi 19 arów (w 1968 r. – 0,1862 ha – zob. Tom I, k.3). Skarżąca nie dostrzega tej niekonsekwencji w swoim stanowisku. Jeżeli więc granica powinna zostać wedle skarżącej przesunięta na wschód w działkę 991 to również powierzchnia działki powinna się zwiększyć. Innymi słowy logiczne jest, że przesunięcie granicy w tym przypadku spowoduje zwiększenie powierzchni. A skoro od 1968 r. powierzchnia jest niezmienna, to tym samym granica nie przebiega w miejscu, które wskazuje skarżąca. Należy podkreślić za organem II instancji, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic i stanowi dane ewidencyjne tej działki. Organy ewidencyjne są zaś tylko rejestratorem zmian prawnych, a ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Dlatego też nieskuteczne są zarzuty skargi co do bezpodstawnej "kradzieży" części działki nr 991 (sadu gruszkowego). Trafnie zauważa przy tym organ w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia jest wypadkową położenia punktów granicznych. Jednocześnie jako zupełnie pozbawione podstaw należy ocenić zarzuty skarżącej dotyczące drogi dojazdowej do jej działek. Droga taka nigdy nie została wydzielona w formie odrębnej działki ewidencyjnej. Z aktów własności ziemi wynika, że poprzednicy prawni skarżącej małż. D. i A. W. byli właścicielami jedynie działek 675 i 992. Podsumowując, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ma żadnych danych, które zmieniałyby przebieg granic działek nr 991 i nr 675 w stosunku do danych, jakie znajdowały się w zasobie jeszcze przed wszczęciem postępowania modernizacyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono szczegółowo jakie operaty były miarodajne w postępowaniu modernizacyjnym, w zakresie koniecznym do wykazania przebiegu granic przedmiotowych działek. Dokumentacja ta została przeanalizowana zarówno przez wykonawcę, jak i organy pod względem dokładności, aktualności i kompletności, i przydatność do wykonania prac. Analiza ta została dokonana w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zachowaniem reguł tej oceny. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.