III SA/Lu 628/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant referent Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na uchwałę Rady Powiatu Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na 2018 rok wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi, przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów związanych z dyspozycją usunięcia pojazdu z drogi w przypadku odstąpienia od usunięcia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...]października 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r. poz. 4308) Rada Powiatu Ł. ustaliła na rok 2018 wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi, przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów związanych z dyspozycją usunięcia pojazdu z drogi w przypadku odstąpienia od usunięcia. Wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu [...] i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r. ustalona została w § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej uchwały, na następującym poziomie: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie – 113 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 20 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie – 223 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie – 486 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie – 606 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie – 857 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie – 1263 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie – 1537 zł; b) za każdą dobę przechowywania – 200 zł. Jednocześnie wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi, a następnie odstąpienia od usunięcia ustalono – w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały – na poziomie 50% stawki kwotowej opłaty określonej w ust. 1 pkt 1, czyli w odniesieniu do opłaty za usunięcie pojazdu z drogi. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w Ł. zaskarżył powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, wynikającym z Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości opłat powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów – bez poczynienia co do żadnej z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym, a nadto z pominięciem okoliczności, iż rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat Ł. na podstawie umów zawartych przez organ z firmami zewnętrznymi są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że ustalone przez organ stawki odpowiadają wysokości maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowania na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r., określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Tymczasem rada powiatu nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie wysokości stawek za te usługi obowiązujących na terenie powiatu, a z przedstawionej prokuratorowi tabeli rzeczywistych tego rodzaju kosztów wynika, że opłaty za usunięcie i każdą dobę przechowywania pojazdów są w większości przypadków kilkakrotnie niższe, niż przyjęte w podjętej uchwale. Dodatkowo organ wyjaśnił prokuratorowi, uzasadniając wysokość przyjętych opłat, że do kosztów wymienionych w uchwale należy doliczyć koszty utrzymania pracownika odpowiedzialnego za sprawne przeprowadzenie zadania oraz koszty sądowe, przez co koszty wykonywania zadania usuwania i przechowywania pojazdów przewyższają wpływy z tego tytułu do budżetu powiatu. W toku zaś postępowania prokurator ustalił na podstawie umów, że świadcząca usługi w tym zakresie na rzecz organu firma robi to po zdecydowanie mniejszych kosztach. Tym samym Rada Powiatu Ł. wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. – Prawo o ruchu drogowym, a w analizowanej uchwale pojawiły się uregulowania niezgodne z prawem. Dlatego mając na uwadze ustalenie, iż wysokość przyjętych stawek nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, stanowiąc nieuzasadniony wpływ do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i niewynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli, Rada Powiatu Ł. przy podejmowaniu uchwały w tym zakresie kierowała się pozaustawowymi przesłankami, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśniono, że zarzuty skargi nie są zasadne, ponieważ stawki za usuwanie pojazdów z drogi określone przez Radę Powiatu w zaskarżonej uchwale mieszczą się w granicach określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Stawki te były ustalane w oparciu o stawki przedstawione w ofercie [...] wyłonionej w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dowodzi to, że Powiat Ł. ustalając stawki nie kierował się przesłanką zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, a jedynie przesłanką sprawnej realizacji zadań na niego nałożonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona, dlatego podlegała uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego. Przede wszystkim wymaga stwierdzenia to, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ma bowiem charakter generalny i abstrakcyjny. Okoliczność ta ma w sprawie takie znaczenie, że wniesienie skargi o stwierdzenie nieważności nie było obwarowane ustawowym terminem określonym w art. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm.), w którym możliwe jest stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu. Sąd podziela stanowisko prokuratora, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepis prawa materialnego, na podstawie którego została podjęta, to jest art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "Prawo o ruchu drogowym"). Z treści tego przepisu wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (obie przesłanki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu – art. 130a ust. 2a tej ustawy). Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Określone w tym przepisie maksymalne stawki opłat, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c ustawy). Wysokość stawek na 2018 rok została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772). Z zawartego zatem w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika zatem, że ustawodawca przyznał w omawianym zakresie radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając przy tym powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek, rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta, itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. judykaturę w tej materii, m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17, we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17 i Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 869/18). W konsekwencji, rada powiatu nie może ustalić stawek w dowolnej wysokości, na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów. Ma bowiem obowiązek wzięcia pod uwagę kryteriów wskazanych w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nadto w orzecznictwie podkreśla się również, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym powinno szczegółowo wskazywać, jakie dane wzięte zostały przez radę powiatu pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek. Brak natomiast należytego uzasadnienia wysokości ustalonych opłat (kosztów), zwłaszcza gdy określone zostały na poziomie maksymalnym, zarówno gdy chodzi o usunięcie pojazdu z drogi jak i jego przechowywanie, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie pozwala na ocenę, jakimi kryteriami kierowała się rada podejmując uchwałę. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie rada powiatu przyjęła stawki w wysokości stawek maksymalnych określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Natomiast uzasadnienie projektu uchwały sprowadza się jedynie do powołania przepisu art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zobowiązującego radę do corocznego ustalania stawek opłat oraz wskazanego wyżej obwieszczenia. Z treści uzasadnienia uchwały wynika ponadto, że rada powiatu przyjęła stawki w maksymalnej wysokości niejako automatycznie, z uwagi na ogłoszenie nowych maksymalnych stawek i zakończenie obowiązywania dotychczasowej uchwały dotyczącej stawek z roku 2017. Brak zaś w tym uzasadnieniu jakiegokolwiek nawiązania do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazano już, że wprawdzie rada powiatu powołała ten przepis, ale jedynie w kontekście obowiązku corocznego uchwalania wysokości opłat i kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów. Co więcej, z protokołu posiedzenia rady powiatu z dnia 30 października 2017 r. wynika wprost, że kryteria wskazane w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a więc konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu – w ogóle nie były przedmiotem obrad rady, ponieważ przewodniczący rady poinformował radnych, że tematem zajmowała się Komisja Infrastruktury Technicznej, a jej przewodniczący obecny na posiedzeniu przedstawił opinię pozytywną do projektu uchwały. W tych okolicznościach przystąpiono więc na wniosek przewodniczącego od razu do głosowania, bez odczytywania treści uchwały. Z protokołu obrad nie wynika także, aby radni zostali zapoznani z jakimikolwiek danymi pozwalającymi na ocenę, jakie stawki – przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych oraz wysokości stawek maksymalnych – powinny zostać przyjęte na kolejny rok. Nie jest natomiast wątpliwe, że mogłyby to być oczywiście także stawki maksymalne, ale ich przyjęcie powinno być szczegółowo umotywowane. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym faktycznie kierowała się rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Z akt sprawy nie wynika także, by zarząd powiatu obradujący nad kwestią określenia w uchwale stawek opłat objętych zaskarżona uchwałą oraz komisje, które pozytywnie opiniowały projekt uchwały, dysponowały informacjami i szczegółowymi danymi niezbędnymi do podjęcia decyzji w sprawie wysokości stawek tych opłat. Organ nie wykazał zatem, by członkowie rady powiatu w momencie podejmowania uchwały mieli jakąkolwiek wiedzę co do wysokości kosztów będących przedmiotem uchwały. Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że rada powiatu dokonała analizy cen oraz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, nie znalazło swojego odzwierciedlania w dokumentach znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie jest tym samym uzasadnione stanowisko organu, że skoro ustalone stawki nie przekraczają stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu właściwego ministra, to rada powiatu nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Także bowiem przyjęcie stawek nieprzekraczających wysokości określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów wymagało odniesienia się do kryteriów ustawowych i należytego uzasadnienia, na jakiej podstawie dla danego powiatu ustalone zostały stawki maksymalne. Tego w omawianym przypadku zabrakło. W tym stanie rzeczy, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu Ł. w istocie pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz przesłankę "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, jej lakoniczne uzasadnienie, jak również przebieg sesji rady powiatu, na której podjęto uchwałę, wskazują na brak analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika również, by tego rodzaju rzeczywistej analizy dokonał inny organ powiatu. Słusznie także zwrócił uwagę prokurator na umowy zawarte z P. S.A. w Ł., która zobowiązała się do usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym. Przyjęte tam stawki opłat są przecież niższe niż ustalone w zaskarżonej uchwale stawki maksymalne. Skoro zaś tak, to brak racjonalnych argumentów, które uzasadniałyby przyjęte przez organ stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić należało, że podejmując zaskarżoną uchwałę bez uwzględnienia kryteriów ustawowych rada powiatu naruszyła w sposób istotny przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Według bowiem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W rozpoznawanej sprawie przepis szczególny nie wyłączał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z przytoczonych względów – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.