III SA/Lu 643/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (dalej organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania A. D. (dalej skarżący) uchylił decyzję Starosty R. (dalej organ I instancji) z [...] czerwca 2019 r. o odmowie wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. A. D. zwrócił się do Starosty R. o dokonanie zmian (aktualizacji) w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P., zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta R. P. nr [...] z dnia [...] marca 1988 r., poprzez wykreślenie w pozycji 4 wykazu P. D. i wpisanie osób: 1) A. D. w wysokości 1/2 2) A. B. w wysokości 1/2 Skarżący wskazał, że prawo do udziału we wspólnocie gruntowej wraz z A. B. nabyli na podstawie dołączonych do wniosku aktów poświadczenia dziedziczenia. Dodał również, że wystąpił do Zarządu Spółki z wnioskiem o zgłoszenie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jednakże pomimo upływu 30 dni Zarząd Spółki nie wystąpił do organu ewidencyjnego ze stosownym wnioskiem, tym samym jego wniosek jest zasadny. Decyzją z [...] czerwca Starosta [...] odmówił wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany z odwołaniem m.in. do regulacji art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 703). W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący zasadniczo podnosił zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz art. 18 ust. 2 ww. ustawy, który w jego ocenie należy interpretować w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2109 r. poz. 725 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 276). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, z uwagi na brak po stronie skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej k.p.a.). Organ II instancji odwołał się do regulacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w tym do jej art. 14 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 2 i uzasadniał, że to spółka (od momentu jej powołania), za pośrednictwem swych organów statutowych, reprezentuje wspólnotę gruntową na zewnątrz. Tylko osoby powołane w statucie tej spółki do reprezentowania jej na zewnątrz byłyby uprawnione do występowania w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty. Poszczególni uczestnicy wspólnoty mogą więc działać jedynie za pośrednictwem organów statutowych, a wspólnota tylko w ramach utworzonej przez jej uczestników spółki. Z treści art. 18 ust. 2 tej ustawy w ocenie organu odwoławczego wprost wynika, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Takiego uprawnienia, w myśl tego przepisu nie ma zatem skarżący, a to oznacza, że organ ewidencyjny nie mógł uwzględnić wniosku o wpisanie A. D. w udziale 1/2 i A. B. w udziale 1/2 jako spadkobierców P. D., niezależnie od tego czy P. D. była czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej. Powyższy przepis, wbrew twierdzeniu skarżącego, ma charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tych okolicznościach zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze do Sądu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego i pominięcie okoliczności, że skarżący zwrócił się do Zarządu Spółki o wystąpienie ze stosowym wnioskiem do Starosty R. - art. 9 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania sposobu dochodzenia praw do udziału we wspólnocie gruntowej w przypadku bezczynności Zarządu w wykonywaniu czynności związanych z aktualizacją wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, biorąc pod uwagę fakt, iż w ocenie organu dla skarżącego niedopuszczalna jest droga administracyjna; - art.15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania; - art. 105 § 1 i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uznanie że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania; - art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu zarzutów skarżący argumentował, że art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie uchyla stosowania w sprawie art. 22 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co oznacza, że skarżący wypełnia dyspozycję z art. 28 k.p.a. do uznania go za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego art.18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poszerza katalog podmiotów uprawnionych do wystąpienia z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów obok podmiotów, którym takie prawo przysługuje w oparciu o przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontroli sądowej poddana została decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mocą której L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił decyzję Starosty [...] o odmowie wprowadzenia w rejestrze ewidencji gruntów i budynków zmiany dotyczącej ujawnienia w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej Miasta R. P. A. D. i A. B. w udziale po ˝ jako spadkobierców P. D. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości uznając jego bezprzedmiotowość. Jak wskazuje się w doktrynie kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w powołanym przepisie, i przyjąć należy, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.) czyli przepis art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko doktryny i orzecznictwa jest zgodne, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd podziela w pełni stanowisko organu odwoławczego, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem dopiero brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. też Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019 - komentarz, do art. 138) Zgodzić się należy z organem, że w okolicznościach niniejszej sprawy taką przesłanką będzie brak interesu prawnego skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a.. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie konsekwentnie prezentowana jest teza, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Z drugiej strony przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego, a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna, czyli rzeczywista potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W każdym razie chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem przedmiotowym powszechnie obowiązującym. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, przy czym interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyroki w sprawach sygn. akt: II SA/Kr 765/19, II OSK 263/18, czy III SA/Lu 227/18 – orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej CBOSA i powołane tam orzecznictwo i doktrynę). Kwestie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej regulują przepisy powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przede wszystkim, jeśli chodzi o samo ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 8 ust. 2 ustawy ustalenie takie następowało w drodze decyzji właściwego do spraw rolnych i leśnych organu prezydium powiatowej rady narodowej. W okolicznościach niniejszej sprawy taka decyzja została wydana [...] marca 1988 r. przez Naczelnika Miasta R. P.. Aktualnie decyzję taką (o ustaleniu wykazu osób uprawnionych), zgodnie z art. 8d ustawy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1276), wydaje starosta. Dotyczy to przypadków, w których decyzje tego rodzaju nie zostały wydane. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 2 ustawy, którego treść jak dotąd nie ulegała zmianie, nazwa spółki (tworzonej do sprawowania zarządu nad wspólnotą i właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty - art. 14 ust. 1 ustawy) i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Zatem dla zaistniałych po wydaniu decyzji zmian podmiotowych lub przedmiotowych we wspólnocie gruntowej w przepisach ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zastrzeżono formy decyzji administracyjnej. Wpis uprawnionych do korzystania ze wspólnoty czy jego zmiana następuje poprzez uwidocznienie (wpisanie) tych danych w ewidencji gruntów. Z treści natomiast przytoczonego art. 18 ust. 2 powołanej ustawy wprost wynika, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, że tylko zarząd wspólnoty gruntowej może zgłaszać do ewidencji wszelkie zmiany w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie Sąd w pełni podziela to stanowisko organu, które znajduje zresztą umocowanie w orzecznictwie (por. wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Ke 201/19, CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Powyższy przepis, wbrew twierdzeniu skarżącego, ma charakter szczególny wobec regulacji zawartej w art. 22 ust.2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie charakter uzupełniający, właśnie ze względu na specyfikę wspólnot gruntowych. W kontekście zarzutu skargi co do naruszenia przez organ tego przepisu to wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny, choćby już z tego powodu że organ tego przepisu nie stosował. Dlatego w konkluzji trafna jest ocena organu odwoławczego, że skarżący w oparciu o art. 28 k.p.a. samodzielnie nie może wystąpić z wnioskiem o zmianę w wykazie osób uprawnionych, z uwagi jednoznaczną treść art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. To zarząd wspólnoty jest jedynym podmiotem uprawnionym do zgłoszenia organowi prowadzącemu ewidencję gruntów zmian w wykazie osób uprawnionych i skutecznego spowodowania tym samym wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Samodzielnie skarżący uczynić tego nie mógł i organ nie mógł uwzględnić jego wniosku o wpisanie skarżącego i A. B. jako uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej niezależnie od tego czy P. D. była czy też obecnie nie jest członkiem wspólnoty gruntowej. Skoro jednak postępowanie w tym przedmiocie zostało przez organ I instancji wszczęte, to zasadnym było umorzenie tego postępowania przez organ odwoławczy jako bezprzedmiotowego. Umorzenie postępowania oznacza stan sprawy polegający na tym, że wszczęte uprzednio postępowanie nie będzie kontynuowane, oraz, że sprawa nie zostanie rozstrzygnięta co do istoty. Jest ono wynikiem zaistnienia trwałych, nieusuwalnych przeszkód w kontynuacji postępowania. W kontekście argumentacji skargi co do korelacji art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zwrócić uwagę należy, na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 1891/17, które zapadło na kanwie podobnego stanu faktycznego. W sprawie tej strona skarżąca wywodziła swoje uprawnienie do złożenia wniosku o wpis w ewidencji jako osoba uprawniona z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, również podnosząc, że unormowania ustawy o wspólnotach gruntowych wcale nie wyłączają uregulowań z Prawa geodezyjnego kartograficznego. NSA zwrócił uwagę, że wskazywana prze skarżąca wykładnia rozrzedzająca art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne polegająca na uznaniu, że osobą uprawnioną do składania wniosków o wpis w ewidencji gruntów jest także osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej, mogłaby być dopuszczalna ale tylko w takich stanach faktycznych, w których osoba uprawniona do udziału we wspólnocie jest ujawniona w ewidencji gruntów, a następnie w wyniku określonych zdarzeń prawnych dochodzi do następstwa prawnego i następca występuje z wnioskiem o ujawnienie go w ewidencji jako osoby uprawnionej w miejsce dotychczasowego uprawnionego. Natomiast w sytuacji, gdy poprzednik prawny strony skarżącej nie jest już ujawniony w ewidencji gruntów jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej, to organ ewidencyjny nie może traktować skarżącego jako osoby uprawnionej do udziału we wspólnocie. NSA zwrócił również uwagę, że organ ewidencyjny nie może też samodzielnie rozstrzygnąć sporu jaki na tym tle powstał pomiędzy stroną skarżącą a spółką. Z akt przedmiotowej sprawy przesłanych sądowi również wynika, że w momencie składania przez skarżącego wniosku jego poprzedniczka prawna nie była już ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako osoba uprawniona do udziału we wspólnocie gruntowej. W aktach znajduje się zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualnej listy członków wspólnoty gruntowej Miasta R. P. z dnia [...] października 2018 r. dokonanej na wniosek Zarządu Spółki do Z. W. G. M. R. P. z dnia [...] września 2018 r. W tym stanie faktycznym i prawnym tym bardziej żądanie skarżącego nie ma żadnego umocowania normatywnego. Z tych zasadniczych przyczyn za nietrafne uznać należy zarzuty skargi, co do naruszenia art. 28, art. 105 §1 i art.138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się do zarzutów odwołania i wyjaśnił stronie, że ustalenia organu na tym etapie postępowania nie zamykają skarżącemu drogi do podjęcia działań zmierzających do dokonania oczekiwanej przez niego zmiany w ewidencji gruntów i nie ma przeszkód, aby Zarząd Wspólnoty dysponując odpowiednią dokumentacją złożył wniosek o dokonanie stosownych zmian w ewidencji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - dokonał wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie dowiódł, że brak jest podstaw do stwierdzenia interesu prawnego skarżącego do prowadzenia postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie aktualizacji w wykazie osób uprawnionych do udziału we W. G. M. R. P.. Tym samym i zarzuty skargi co do naruszenia art. 15 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. uznać należy za bezpodstawne. Natomiast w kwestii zarzutu co do naruszenia art. 9 k.p.a., to wskazać skarżącemu należy, że przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności. Z przytoczonych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) do oddalenia skargi.