III SA/Lu 660/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Ewa Ibrom, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. J., W. W., K. W., J. W., M. Z., E. G., H. W., Z. Z. oraz Fundacji Rozwoju L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - podjęła uchwałę [...]. W myśl jej § 1, dotychczasowy odcinek ulicy [...] oznaczony nr 1 na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały, otrzymał nazwę [...]. W § 2 zawarto zapis, że wykonanie uchwały powierzono [...]. W § 3 uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skargę sądową na powyższą uchwałę wnieśli: [...]. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały zarzucając, że narusza ona prawo (art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 143 w związku z § 131 Zasad techniki prawodawczej). Skarżący podnieśli, że uchwałę podjęto w sposób sprzeczny z interesem mieszkańców bez przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną oraz bez przedstawienia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim wezwaniem - na które odpowiedziała Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] uznającą za nieusprawiedliwione stanowisko grupy mieszkańców oraz podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą - wystąpili wszyscy skarżący z wyjątkiem [...]. Jej skarga w tych okolicznościach jako niedopuszczalna została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 660/14. Badaniu podlegała zatem jako wyczerpująca tak zwany tryb przedsądowy, o którym mowa w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga pozostałych osób wykazujących swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały zmieniającej nazwę części ulicy [...]. Źródła tego interesu skarżący upatrywali w naruszeniu praw członków społeczności lokalnej do współdecydowania o jej sprawach w świetle postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu, w tym przepisu art. 3 ust. 1 określającego, że samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadnicza częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność w interesie ich mieszkańców. Dodatkowym uzasadnieniem ich legitymacji skargowej były obowiązki administracyjne jakie wywołuje zmiana adresu dla osób zamieszkujących lub prowadzących działalność gospodarczą w następstwie zmiany nazwy ulicy. W tej sytuacji osoby te były legitymowane do skarżenia uchwały Rady Miasta [...]. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Wyniki sądowej kontroli wskazują, że sporną uchwałę podjęto z naruszeniem przepisów prawa. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic. W świetle dyspozycji tego oraz pozostałych przepisów ustawy o samorządzie gminnym swoich kompetencji w tym zakresie rada gminy nie może wykonywać w sposób dowolny z pominięciem obowiązujących procedur, ustalonych przez samą zainteresowaną radę. Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Statut jednostki pomocniczej stosownie do art. 35 ust. 3 u.s.g. określa w szczególności organizację i zakres działania organów jednostki pomocniczej (pkt 3) i zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4). W dniu [...] uchwalono Statut Miasta [...]. (uchwałą [...]). Na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz § 12 Statutu Miasta [...], odrębnymi uchwałami Rady Miasta [...] podjętymi [...] nadano odpowiednio Statut Dzielnicy [...] oraz Statut Dzielnicy [...]. Oba Statuty zawierają prawie identyczne unormowania i dlatego w dalszej części rozważań będzie mowa o Statucie bez sprecyzowania, której z wymienionych Dzielnic on dotyczy. W myśl § 4, Dzielnica realizuje zadania Miasta na swoim obszarze w zakresie określonym Statutem. Do zadań każdej z tych Dzielnic należy między innymi wyrażanie opinii mieszkańców Dzielnicy wobec organów Miasta [...] (§ 5 pkt 1) oraz opiniowanie nazw i zmian nazw ulic (§ 5 pkt 19). Z dalszych postanowień statutowych wynika, że w zakresie zadań Dzielnicy Prezydent zasięga opinii oraz informuje Radę, w szczególności w sprawach nazewnictwa ulic ( § 6 ust. 1 pkt 3 Statutu). Udzielenie opinii następuje w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu rozstrzygnięcia lub wystąpienia o zaopiniowanie (§ 6 ust. 2). Po upływie tego terminu Prezydent może pominąć przedłożoną opinię (§ 6 ust. 3). W myśl § 7 ust. 1, organami dzielnicy są: 1/ Rada jako organ stanowiący i kontrolny oraz 2/ Zarząd jako organ wykonawczy. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt 4 Statutu, do właściwości Rady należą wszystkie sprawy należące do zadań Dzielnicy, a w szczególności wydawanie opinii w sprawie wniosków, o których mowa w § 5. W świetle § 13 ust. 1, Rada realizuje zadania określone w § 5 poprzez podejmowanie: 1/ uchwał; 2/stanowisk; 3/apeli; 4/ opinii. Zgodnie z § 13 ust. 2, Rada podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym w obecności, co najmniej połowy jej ustawowego składu. Według § 13 ust. 3, do stanowisk, apeli i opinii podejmowanych przez Radę ma zastosowanie tryb podejmowania uchwał. W realiach rozpoznawanej sprawy zaskarżoną uchwałę Rady Miasta [...] podjęto z naruszeniem zasad proceduralnych wynikających z omawianych postanowień Statutu Dzielnicy [...] oraz Dzielnicy [...]. Ulica [...] wyznacza obszar i wspólną granicę obu Dzielnic (§ 2 Statutu). Z akt sprawy wynika, że projekt spornej uchwały zgłoszony z inicjatywy grupy radnych Rady Miasta [...] został przekazany do zaopiniowania przez Dzielnicę [...] oraz Dzielnicę [...]. Rzeczą Prezydenta Miasta [...] – w myśl § 6 ust.1 Statutu – było zasięgnąć opinii każdej z tych Dzielnic. W rozpoznawanej sprawie z wnioskami o wyrażenie opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy wystąpił nie Prezydent Miasta [...], ale Przewodniczący Rady [...]. Z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Dzielnicy Felin zwrócono się w dwóch pismach Przewodniczącego Rady Miasta [...] (z dnia [...] oraz z dnia [...]) skierowanych do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]. Z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Dzielnicy [...], Przewodniczący Rady Miasta Lublin wystąpił w piśmie z dnia [...] skierowanym do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia Rada Miasta [...] uzyskała dwie opinie. W opinii z dnia [...] Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] poinformował, że Rada Dzielnicy [...] na posiedzeniu w dniu [...] pozytywnie oceniła zmianę nazwy odcinka ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta [...] (druk nr 1163 – 1), gdzie dotychczasowy odcinek ul. [...] oznaczony nr 1 na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały ma otrzymać nazwę: ulica [...]. Pismo to adresowane do Przewodniczącego Rady Miasta [...] nie budziło większych wątpliwości, co do tego, że uprawniona Rada Dzielnicy [...] wyraziła swoją opinię. Zastrzeżenia budzi natomiast pismo z dnia [...] Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] informujące o pozytywnej opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy. Przedmiotowe pismo Przewodniczącego Rady Dzielnicy Felin (skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta [...]) w żaden sposób nie wskazuje, aby swoje stanowisko w sprawie zmiany nazwy ulicy wyraziła Rada Dzielnicy [...]. Zawiera bowiem wyłącznie prywatną opinię Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]. Jak wyżej wyjaśniono kwestia opiniowania nazw i zmiana nazwy ulic – stosownie do § 5 pkt 19 Statutu – należy do Rady Dzielnicy [...], a nie do jej Przewodniczącego. Poza tym sprawy opiniowania przez Rady Dzielnic zmiany nazwy ulic – w świetle § 6 Statutu - nie powinny być załatwiane bez udziału Prezydenta Miasta [...]. Wyżej omawiane uchybienia proceduralne powodują, że zaskarżoną uchwałę Rady Miasta [...] podjęto z naruszeniem prawa. W sytuacji, kiedy - stosownie do treści art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.s.g. - określono organizację i zakres działania jednostki pomocniczej oraz zadania organów jednostki pomocniczej, w ramach uchwałodawczej swobody rady gminy w zakresie wykonywania władztwa publicznego związanego z realizacją prawa do zmiany nazw ulic, nie powinno się pomijać uprawnień przyznanym organom dzielnic (ich radom) do wyrażania swoich stanowisk i opinii na ten temat. W myśl przepisu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W realiach rozpoznawanej sprawy – wbrew dyspozycji § 5 pkt 19 Statutu – nie zasięgnięto opinii Rady Dzielnicy [...]. Miała ona prawo do wyrażenia swojej opinii w terminie określonym w § 6 ust. 2 Statutu. Ponadto jak wyżej wykazano w zakresie zadań obu Dzielnic, to Prezydent Miasta [...], a nie Przewodniczący Rady Miasta powinien był zasięgnąć opinii w sprawie zmiany nazwy ulicy (§ 6 ust. 1 pkt 3 Statutu). W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1501/03; wyrok NSA z dnia 9 lutego 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2470/93), podobnie jak i uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 633/11). Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność skontrolowanej uchwały. Na mocy art. 152 p.p.s.a. określił, że nie podlega ona wykonaniu w całości, a w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania.