III SA/Lu 665/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi C. O. Spółki Jawnej z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz C. O. Spółki Jawnej z siedzibą w L. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymana została w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. o nałożeniu na spółkę [...] spółka jawna (skarżąca) kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zawiadomieniem z 10 września 2014 r. skarżący został poinformowany przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli, po czym na podstawie upoważnienia z 7 października 2014 r., inspektorzy transportu drogowego podjęli próbę rozpoczęcia kontroli przedsiębiorstwa w jego siedzibie, zakończonej niepowodzeniem z powodu nie zastania nikogo w lokalu przedsiębiorstwa. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół stwierdzający tę okoliczność, a następnie zawiadomieniem z dnia 7 października 2014 r. powiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzonego naruszenia. Decyzją z [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 92a ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej jako "ustawa o transporcie drogowym" lub zamiennie "ustawa"), w związku z poz. 1p. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy, organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji wskazując na konieczność wyjaśnienia okoliczności dotyczących skutecznego zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji zwrócił się do Poczty Polskiej o wyjaśnienie, czy przesyłka z 10 września 2014 r. zawierająca powiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli została skarżącej skutecznie doręczona. W oparciu o pisemną informację tego operatora z 31 sierpnia 2015 r. wskazującą dzień 22 września 2014 r. jako datę powtórnego awizowania przesyłki poleconej, organ pierwszej instancji przyjął skuteczność doręczenia zawiadomienia o kontroli w trybie art. 44 k.p.a. i w dniu 28 października 2015 r. ponownie wydał decyzję o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wobec dwukrotnego awizowania przesyłki i jej niepodjęcia przez adresata, należało przyjąć, iż zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli zostało doręczone w trybie art. 44 ust. 1 i 2 k.p.a. w dniu 26 września 2014 r. Dalej organ wskazał na przepisy art. 72 oraz art. 55 ustawy o transporcie drogowym, z których wynika dla przedsiębiorcy obowiązek umożliwienia dokonania czynności kontrolnych jak też uprawnienie dla organu kontrolującego do wstępu na teren przedsiębiorcy do pomieszczeń gdzie jest lub powinna być wykonywana działalność, wywodząc, że mimo zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli, wykonanie tej czynności zostało uniemożliwione przez stronę z uwagi na to, że w dniu podjęcia przez inspektora transportu drogowego próby rozpoczęcia kontroli – nikogo nie zastano w lokalu przedsiębiorstwa, co zostało przez kontrolującego stwierdzone w protokóle z czynności kontrolnych z 7 października 2014 r. W oparciu o te ustalenia przyjęto, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż przedsiębiorca nie poddał się kontroli, wobec czego zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej. Organ nie uwzględnił podnoszonego w odwołaniu zarzutu o jednoczesnym prowadzeniu w siedzibie przedsiębiorcy kontroli przez dwie odrębne instytucje, wskazując, że kontrola Prezydenta Miasta [...] rozpoczęła się 24 listopada i trwała do 18 grudnia 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r., zarzucając naruszenie art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący uniemożliwił poddanie się kontroli. W uzasadnieniu skargi podnosił niezasadność zarzutu o uniemożliwieniu kontroli opartego na fikcji prawnej doręczenia zawiadomienia, wskazywał na specyfikę działalności przedsiębiorstwa, która wymaga wykonywania czynności poza jego siedzibą, kwestionując przy tym stanowisko organu o trwałym nieodbieraniu korespondencji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r . poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu. Nadto, rozstrzygając skargę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wskazanych przepisów doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 44 k.p.a. Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem nałożenia na skarżącej kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Stwierdzone przez organy naruszenie polegało na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia i podlegającą w niniejszej sprawie ocenie sądu jest prawidłowość zawiadomienia skarżącej o zamiarze wszczęcia kontroli w siedzibie jej przedsiębiorstwa, która to okoliczność ma dla wyniku sprawy zasadnicze znaczenie gdyż warunkuje legalność dalszych podejmowanych przez organ czynności włącznie z wymierzeniem sankcji administracyjnej. Obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze kontroli nakłada na organy administracji art. 79 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym w dacie wystosowanego przez organ zawiadomienia stanowił, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 1), a kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni i nie później niż przed upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia zawiadomienia (ust. 4). W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji transportu drogowego stwierdziły naruszenie przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowych poprzez nie poddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie o prawidłowym powiadomieniu skarżącej o zamiarze przeprowadzenie kontroli w trybie tzw. doręczenia zastępczego, czyli na podstawie art. 44 k.p.a. W ocenie sądu stanowisko to nie jest prawidłowe, gdyż ustalone przez organ okoliczności faktyczne nie dawały podstaw do takiego przyjęcia. Zgodnie z powołanym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, operator pocztowy w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2. k.p.a.). Jak wynika z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika zatem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. W piśmiennictwie panuje zgodność co do tego, że zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być ściśle przestrzegane. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje natomiast niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas, albowiem ma ono umożliwić adresatowi osobiste podjęcie przesyłki. Adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu gdzie może go odebrać jak i o terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2016, wyd. 19 red. Wierzbowski w : system informacji prawnej Legalis oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Podkreślić należy, że również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowana jest konieczność ścisłej wykładni tego przepisu. Przykładowo w wyroku z 9 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 2689/14 (ten i inne powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA), Sąd wyraził pogląd, iż "okoliczności dotyczące sposobu w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrał nie mogą budzić wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy (...)". W przedmiotowej sprawie na kopercie listu poleconego (przesyłki rejestrowanej) nadanego 10 września 2014 r. nr [...] skierowanego do skarżącej na adres jej siedziby za pośrednictwem operatora publicznego (Poczty Polskiej SA) odnotowano informację tylko o jednorazowym awizowaniu w dniu 12 września 2014 r. Na kopercie brak natomiast informacji o powtórnym zawiadomieniu adresata (skarżącej) o możliwości odbioru przesyłki. Wprawdzie informacja taka znalazła się piśmie Poczty Polskiej z 31 sierpnia 2015 t. nadesłanym w odpowiedzi na reklamację organu, jednakże poza informacją o powtórnym awizowaniu przesyłki w dniu 22 września 2014 r., z jego treści nie wynika, w jakim miejscu pozostawiono zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki oraz czy wskazano w nim miejsce i termin jej odbioru. Dodatkowo należy zauważyć, iż pismo to nie zostało sporządzone w formie właściwej dla odpowiedzi na reklamację. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1468), do niezbędnych elementów odpowiedzi na reklamację zalicza się między innymi powołanie podstawy prawnej oraz pouczenia (§ 10 pkt. 2 i 6 rozporządzenia). Pismo Poczty Polskiej Biura Ładu Korporacyjnego i Zgodności z 31 sierpnia 2015 r. (k. [...] akt adm.), w oparciu o które dokonano zasadniczego dla wyniku sprawy rozstrzygnięcia, wymienionych elementów nie zawiera. Należy wskazać, że w toku postępowania skarżąca powoływała się na nie doręczenie jej zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli (k. [...] akt adm.), co winno skłonić organy do wnikliwego wyjaśnienia tego aspektu sprawy przed postawieniem tezy o uchylaniu się przedsiębiorcy od kontroli. Jak wskazano wyżej, na organie spoczywa bowiem obowiązek zawiadomienia podmiotu kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza, iż na organie spoczywał też obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że spełnione zostały wszystkie warunki będące podstawą faktyczną domniemania wynikającego z przepisu art. 44 k.p.a. W kontekście omówionych zasad doręczenia zastępczego, opartego zasadniczo o fikcję doręczenia, zachowanie procedury dwukrotnego awizowania przesyłki nie może budzić wątpliwości ze względu na konsekwencje jakie doręczenie to wywołuje także w sferze prawa materialnego. W tym miejscu warto zacytować pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 1452/14, iż "(...) wartość odpowiedzi na reklamację, jako materiału dowodowego należy ocenić w kontekście jej sprzeczności z brakiem adnotacji o drugim awizowaniu na kopercie listu poleconego (...)". Stanowisko to sąd rozpoznający sprawę podziela, akcentując że w treści nadesłanego przez operatora publicznego pisma nie zawarto wymaganych przepisem art. 44 § 2 k.p.a. informacji o treści powtórnego zawiadomienia, tj. ani o terminie i miejscu odbioru pisma, ani o miejscu jego pozostawienia u adresata. Tego rodzaju wyjaśnienie o powtórnym awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wystarczające do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego, ponieważ nie wynika z niego, że doręczyciel dokonał powiadomienia adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (por: wyroki NSA z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt: II OSK 1884/2009, z dnia 25 stycznia 2007 r.). Okoliczność ta wespół z brakiem na kopercie informacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odebrania przesyłki, prowadzi do wniosku o uchybieniu wymogom procedury doręczenia zastępczego. Wprawdzie ani przepisy prawa pocztowego (ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe Dz. U. 2012, poz. 1529), ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy (rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego Dz. U. 2013 poz. 545) nie wymagają od operatora pocztowego umieszczania na kopercie adnotacji o fakcie pozostawienia awiza, stąd też braku takowej adnotacji w odniesieniu do powtórnego awizowania spornej przesyłki nie można byłoby uznać automatycznie za nieskuteczne doręczenie, nie mniej jednak w takiej sytuacji (braku adnotacji), to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że powtórne zawiadomienie zostało złożone w miejscu, o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a. oraz że zawierało informację o terminie odbioru przesyłki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 maja 2015 r. VI SA/Po 25/14). Ponieważ okoliczności tych organ nie wykazał, jako że informacja operatora pocztowego z 31 sierpnia 2015 r. nie zawiera stosownych informacji, stanowisko organu o skutecznym doręczeniu przesyłki w trybie doręczenia zastępczego było nieuprawnione. Powyższą ocenę sądu dodatkowo wzmacnia argument, że umieszczony na kopercie stempel z datą "29.09.2014" również nie został opatrzony adnotacją o przyczynie zwrotu przesyłki, co w sferze doręczeń przez operatora pocztowego jest powszechną praktyką. Podsumowując należy podkreślić, że warunkiem przyjęcia, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej przez określony czas. W ocenie sądu pismo Poczty Polskiej z 31 sierpnia 2014 r. takich wątpliwości nie usuwa, dlatego też wbrew stanowisku organów, nie było podstaw do przyjęcia, że skarżąca została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w trybie doręczenia zastępczego. Konsekwencją powyższego jest brak skutku materialnego wynikającego z przepisu art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającego na zawiadomieniu o kontroli. To na organie spoczywa bowiem ciężar wykazania skuteczności doręczenia zawiadomienia o kontroli (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2014 r. III SA/Gd 100/14). Kolejną konsekwencją braku zawiadomienia o kontroli jest zaś nieskuteczność zastosowanej przez organ sankcji za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli (lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy). Uwzględniając powyższe, w ocenie sądu, organy wadliwie przyjęły, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. było skuteczne, a co za tym idzie zastosowały wobec skarżącej sankcję w postaci kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku poddania się kontroli, o której skarżąca nie została z wyprzedzeniem poinformowana. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 44 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do argumentów skargi zmierzających do wykazania niezgodnego z prawem nałożenia się kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej, należy stwierdzić ich bezzasadność. W tym zakresie prawidłowe są ustalenia i wnioski organów Inspekcji Transportu Drogowego, że kontrola Prezydenta Miasta [...] została zapowiedziana dopiero na 24 listopada 2014 r., podczas gdy okoliczności będące podstawą wydanych przez te organy decyzji miały miejsce w październiku 2014 r. co zasadniczo nie daje podstaw do przyjęcia naruszenia przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ograniczającego ilość kontroli prowadzonych w jednym czasie przez więcej niż jeden organ. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mając na uwadze, że stwierdzony przez organy fakt naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym miał miejsce 7 października 2014 r., organ pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy istnieją przesłanki umorzenia postępowania, a w razie stwierdzenia ich braku uwzględnić przedstawione przez sąd wywody i ocenę prawną w kwestii nieskuteczności powiadomienia strony o zamiarze wszczęcia kontroli z zastosowaniem trybu doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. W tym stanie rzeczy sąd uwzględnił skargę na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.