III SA/Lu 721/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca),, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na akt Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz K. K. zwrotu kwoty [...] zł za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki Chrysler Voyager 2.5CRD o nr rej. [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz K. K. [...]zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. [...] (skarżący) działając przez pełnomocnika zwrócił się do Starosty [...] o zwrot części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu [...] dotyczącej pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] odmówił zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu powołując się na przedawnienie. Organ wyjaśnił, że stosownie do przepisów art. 117 I 118 Kodeksu cywilnego roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, a ponieważ opłata została uiszczona 18 lutego 2005 r., nastąpiło przedawnienie roszczenia o jej zwrot. W piśmie z dnia 12 lutego 2016 r. skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot części opłaty w kwocie 425 zł pobranej za wydanie wyżej wymienionej karty pojazdu. W odpowiedzi kierowanej do skarżącego (pismo z dnia [...] marca 2016 r.) Starosta zadeklarował zwrot części opłaty zobowiązując jednocześnie skarżącego do wskazania rachunku bankowego lub zgłoszenia się do organu celem podania informacji umożliwiających dokonanie wypłaty stosownej kwoty. Pismo to pozostało bez odpowiedzi ze strony skarżącego, w aktach postępowania administracyjnego brak też informacji o spełnieniu świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów: - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.; - § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), między innymi poprzez nie zastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi i nie obciążanie organu kosztami postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu starosty polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji przedmiotowego pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z zaskarżonego aktu wynika, że o opłata w wysokości 500 zł została przez skarżącego uiszczona 11 sierpnia 2005 r. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia formy działania organu administracji w sprawie roszczenia o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu. Zasadniczo, problem ten rozstrzygnęła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania tej kwestii w formie decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej: Prawo o ruchu drogowym, nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy - Ordynacja podatkowa, opłata nie ma bowiem charakteru podatkowego. Aktualność tezy wyrażonej w uchwale została poddana w wątpliwość przez niektóre organy administracji i niektóre składy orzekające sądów administracyjnych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), dalej: u.f.p. Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Z kolei zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie sądu, nowe regulacje znajdują zastosowanie w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. Mając na uwadze, że obowiązek uiszczenia opłaty wynikał i wynika wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, a jej wysokość określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, nie ma podstaw do stosowania w tych sprawach przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania nowych przepisów) nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). W tym zakresie należy się kierować poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, czy do niedziałania prawa wstecz, oznaczającego w istocie zakaz stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. u.f.p., przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją byłoby odpowiednie zastosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej (z mocy art. 67 u.f.p.), w tym regulacji dotyczących terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Rozumowanie takie byłoby sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności jej zwrotu jakimkolwiek terminem przedawnienia i prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. W związku z tym sąd przychyla się do dominującego aktualnie w orzecznictwie stanowiska, w myśl którego przepisy nowej ustawy z 2009 r. o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do spraw o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie u.f.p. (np. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/12; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12; z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12). Konsekwencją przyjętego stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania tych spraw przez organ w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 u.f.p. Kolejną konsekwencją prezentowanego stanowiska jest nie stosowanie instytucji przedawnienia do spraw, których przedmiotem są roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. W tych sprawach upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, nie ma takich regulacji. Z przedstawionych wyżej powodów, w tych sprawach wyłączone jest też stosowanie zasad prawa podatkowego. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawy i w granicach tego upoważnienia. Nie może więc być oparte na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie sąd uznając obowiązek organu zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wspomnianego wyroku TK z 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. W ocenie sądu, deklaracja organu o gotowości wypłaty przedmiotowej kwoty bezpośrednio na rachunek bankowy skarżącego, zawarta w piśmie z [...] marca 2016 r., nie miała dla wyniku sprawy istotnego znaczenia, w świetle niespornych okoliczności, że opłata w kwocie 500 zł została przez skarżącego uiszczona, co przyznaje organ w akcie odmowy zwrotu, oraz tego, że do dnia wydania wyroku kwota 425 zł nie została skarżącemu zwrócona. Nie miała ona znaczenia także w kontekście wniosku organu o nieobciążanie kosztami postępowania. Wskazać bowiem należy, że z mocy art. 200 p.p.s.a., skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Natomiast sama gotowość zwrotu kwoty celowości tej nie uchyla, skoro zwrot nie został zrealizowany mimo wskazania przez skarżącego we wniosku o zwrot sposobu spełnienia świadczenia (załącznik do wniosku na karcie [...] akt adm.). Należy nadto wskazać na bezskuteczność doręczenia stronie pisma z [...] marca 2015 r. W sprawie został bowiem ustanowiony pełnomocnik i zgodnie z zasadą wynikającą z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest doręczanie wszystkich pism pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, natomiast doręczenie z pominięciem pełnomocnika powoduje bezskuteczność czynności. Stąd też brak odpowiedzi na pismo Starosty z [...] marca 2015 r. i nie wskazanie przez skarżącego osobistego rachunku bankowego do zwrotu żądanej kwoty, również nie może uchybić obowiązkowi zwrotu skarżącemu przez organ poniesionych kosztów postępowania sądowego, w sytuacji uwzględnienia skargi. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty [...] na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) mając na względzie uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 200 zł. oraz wynagrodzenie adwokata według stawki 480 zł powiększone o opłatę skarbową 17 zł.