III SA/Lu 759/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. O. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy H. z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Gminny H. - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz.1591 ze zm.) i art. 5 ust. 5g-5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. W § 1 uchwały wskazano, że przekazanie prowadzenia szkoły F. A. U. z siedzibą w L. nastąpi w dniu [...] lutego 2013 r. W § 2 zawarto upoważnienie Wójta Gminny H. do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania szkoły, w tym: zawarcia umowy z F. A. U. w L. oraz przeprowadzenia wszelkich czynności wynikających z art. 5 ust. 5g-5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze sądowej na powyższą uchwałę M. O. i J. Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzucili naruszenie: * art. 5 ust. 5 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przekazaniu do prowadzenia szkoły podstawowej na rzecz podmiotu niebędącego jednostką samorządu terytorialnego, w sytuacji gdy placówki te są obecnie jedynymi placówkami na terenie gminny, dla których organem prowadzącym pozostała gmina, a skutkiem przekazania będzie wyzbycie się w całości obligatoryjnego i ustawowego zadania własnego na rzecz podmiotów trzecich; * art. 5 ust. 5g u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie zaskarżonej uchwały w oparciu o opinię kuratora oświaty wydaną na potrzeby innej uchwały Rady Gminny H. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., w stosunku do której stwierdzono nieważność, podczas gdy dla skutecznego podjęcia zaskarżonej uchwały konieczne było uzyskanie kolejnej, odrębnej opinii L. Kuratora Oświaty; * art. 62 ust. 5 u.s.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mające na celu obejście prawa, polegające na rozwiązaniu Zespołu Szkół w H. bez żadnych uzasadnionych powodów, a jedynie celem stworzenia możliwości przekazania placówek szkolnych wyodrębnionych w wyniku podziału Zespołu Szkół w H. do prowadzenia osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego, a zatem celem obejścia przepisów art. 58 i art. 59 u.s.o. W uzasadnieniu wyjaśnili, że interes prawny skarżących do wystąpienia ze skargą wynika z tego, że dokonanie przekazania szkół wpłynie ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków pracowników szkół, nie pozostając również bez znaczenia dla ogółu mieszkańców gminny posyłających dzieci do nich. Zmiana podmiotu wprowadzi także mniej korzystne rozwiązania, w szczególności dla zatrudnionych w nich nauczycieli, bowiem przepisy ustawy "Karta Nauczyciela" obowiązywać będą tylko w niewielkim zakresie, kształtując ich prawa na dużo niższym poziomie niż dotychczas. Z pewnością taki stan rzeczy samodzielnie już przesądza o tym, że każdy z nauczycieli przekazywanych szkół posiada legitymacje czynną do zaskarżenia uchwał w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminny H. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący nie wykazali w ogóle interesu prawnego i w związku z tym istnieją podstawy do oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Gminy H. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Skarżący M. O. i J. Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., które do organu wpłynęło [...] sierpnia 2012 r. wezwali Radę Gminy H. do usunięcia naruszenia prawa (k- 15 akt sądowych). Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Następnie pismem z dnia [...] września 2012 r., które do organu wpłynęło [...] października 2012 r. skarżący wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Stwierdzić należy, że skarżący wnieśli skargę w terminie przewidzianym unormowaniem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Rozważenia wymaga jednak przede wszystkim czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 208/12 Lex nr 1218851). Podkreślić należy, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten bowiem jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienie naruszenia w przyszłości (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08, Lex 490092). Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała (zarządzenie) naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień , czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala mu na przyznanie legitymacji procesowej. Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 u.s.g., sąd uznał, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący upatrują istnienia interesu prawnego w tym, że dokonanie przekazania szkoły w sposób określony uchwałą wpłynie ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków pracowników szkół i nie pozostanie bez znaczenia dla ogółu mieszkańców gminy posyłających dzieci do szkoły. Skarżący zaznaczyli również, że zmiana podmiotu prowadzącego placówki oświatowe wprowadzi mniej korzystne rozwiązania dla zatrudnionych w nich nauczycieli poprzez ograniczenie stosowania przepisów ustawy "Karta Nauczyciela". Z powyższego ograniczenia skarżący wywodzą swój (jak też każdego nauczyciela przekazywanych szkół) interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Uchwała Rady Gminy H. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9h jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast unormowania art. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te nie stanowią zatem podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienie dotyczące przekazania z dniem [...] lutego 2013 r. prowadzenia Szkoły Podstawowej w H. F. A. U. w L. (§ 1) oraz postanowienie zobowiązujące i upoważniające Wójta gminy H. do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania wymienionej szkoły (§ 2 pkt 1 i 2). Postanowienia te wydane na podstawie powołanych w uchwale przepisów, nie są adresowane, ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Z kolei skarżący nie przywołali przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają ich prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego skarżących nie można wywieść z ogólnego powołania się na przewidywane pogorszenie sytuacji prawnej pracowników szkoły (w szczególności nauczycieli) w przypadku przekazania jej prowadzenia osobie prawnej wskazanej w skarżonej uchwale. Skoro uchwała ta dopiero inicjuje działania zmierzające do przejęcia prowadzenia szkoły w przyszłości, to w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, brak jest bezpośredniego wpływu skarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. W omawianej sytuacji po stronie skarżących istnieje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy również zaznaczyć, że nie stanowi argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego skarżących, twierdzenie o podjęciu zaskarżonej uchwały niezgodnie z prawem. Wyrażony w skardze pogląd skarżących o niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem mógłby zostać poddany ocenie sądu dopiero po stwierdzeniu, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi. Możliwość badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem umożliwia jedynie skarga wniesiona skutecznie przez podmiot posiadający legitymację skargową, która to legitymacja jest konsekwencją naruszenia interesu prawnego. W ocenie sądu skarżący nie wykazali, że ich interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżących, co stanowi podstawę do oddalenia skargi. Z powyższych względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.