III SA/Lu 760/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. O. i J. Z. na uchwałę Rady Gminy H. z dnia (...) sierpnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. Żołnierzy Korpusu Ochrony Pogranicza w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego oddala skargę. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Rada Gminy H. – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 5g – 5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - podjęła uchwałę Nr XX/122/12 w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. [...] w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. W § 1 uchwały postanowiono, że z dniem [...] lutego 2013 r. prowadzenie Gimnazjum im. [...] w H. przekazuje się F. A. U. w L. W § 2 zawarto upoważnienie dla Wójta Gminny H. do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania szkoły, w tym: zawarcia umowy z F. A. U. w L. oraz przeprowadzenia wszelkich czynności wynikających z art. 5 ust. 5g-5r ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W § 3 zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze sądowej na powyższą uchwałę M. O. i J. Z., wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na rozwiązaniu Zespołu bez żadnych uzasadnionych powodów, mające na celu obejście prawa – art. 58 i art. 59 tejże ustawy; art. 5 ust. 5 w związku z art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przekazaniu prowadzenia gimnazjum na rzecz podmiotu niebędącego jednostką samorządu terytorialnego; art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i podjęcie zaskarżonej uchwały w oparciu o opinię kuratora oświaty wydaną na potrzeby innych uchwał, w stosunku, do których stwierdzono nieważność. W uzasadnieniu wyjaśnili, że interes prawny skarżących do wystąpienia ze skargą wynika z tego, że dokonanie przekazania szkół wpłynie ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków pracowników szkół, nie pozostając również bez znaczenia dla ogółu mieszkańców gminny posyłających dzieci do nich. Zmiana podmiotu wprowadzi także mniej korzystne rozwiązania, w szczególności dla zatrudnionych w nich nauczycieli, ponieważ przepisy ustawy "Karta Nauczyciela" obowiązywać będą tylko w niewielkim zakresie, kształtując ich prawa na dużo niższym poziomie niż dotychczas. W ocenie skarżących, taki stan rzeczy samodzielnie już przesądza o tym, że każdy z nauczycieli przekazywanych szkół posiada legitymacje czynną do zaskarżenia uchwał w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy H. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący nie wykazali w ogóle interesu prawnego i w związku z tym istnieją podstawy do oddalenia skargi. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi niniejszej w sprawie jest uchwała Rady Gminy H. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia Gimnazjum im. [...] w H. osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (art. 101 ust. 2a u.s.g.). Skarżący M. O. i J. Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., które do organu wpłynęło [...] sierpnia 2012 r. wezwali Radę Gminy H. do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Następnie pismem z dnia [...] września 2012 r., które do organu wpłynęło [...] października 2012 r. skarżący wnieśli skargę na przedmiotową uchwałę. Stwierdzić należy, że skarżący wnieśli skargę w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że M. O. i J. Z. są nauczycielami w Gimnazjum im. [...] w H. Rozważenia zatem wymaga czy skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie mają legitymacji procesowej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12). Podkreślić należy, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest bowiem nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Przy czym interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienie naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08). Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny, skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała (zarządzenie) naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień , czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala mu na przyznanie legitymacji procesowej. Oceniając legitymację procesową skarżących w kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 u.s.g., Sąd uznał, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej. Skarżący upatrują istnienia interesu prawnego w tym, że dokonanie przekazania szkoły w sposób określony uchwałą wpłynie ujemnie na zakres uprawnień i obowiązków pracowników szkół i nie pozostanie bez znaczenia dla ogółu mieszkańców gminy posyłających dzieci do szkoły. Skarżący zaznaczyli również, że zmiana podmiotu prowadzącego placówki oświatowe wprowadzi mniej korzystne rozwiązania dla zatrudnionych w nich nauczycieli poprzez ograniczenie stosowania przepisów ustawy "Karta Nauczyciela". Z powyższego ograniczenia skarżący wywodzą swój (jak też każdego nauczyciela przekazywanych szkół) interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Uchwała Rady Gminy H. z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h jest przepisem kompetencyjnym, przekazującym do rozstrzygnięcia rady gminy sprawy z zakresu tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Natomiast unormowania art. 5g – 5r ustawy o systemie oświaty określają warunki przekazania szkoły przez jednostkę samorządu terytorialnego, będącą organem prowadzącym szkołę, osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, w drodze umowy. Przepisy te nie stanowią zatem podstawy do wykazania przez podmioty wnoszące skargę naruszenia ich indywidualnego i aktualnego interesu prawnego. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienie dotyczące przekazania z dniem [...] lutego 2013 r. prowadzenia Gimnazjum w H. F. A. U. w L. (§ 1) oraz postanowienie zobowiązujące i upoważniające Wójta Gminy H. do dokonania niezbędnych czynności zmierzających do przekazania wymienionej szkoły (§ 2 pkt 1 i 2 uchwały). Postanowienia te wydane na podstawie powołanych w uchwale przepisów, nie są adresowane, ani też nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących. Z kolei skarżący nie przywołali przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikają ich prawa (obowiązki), a które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego skarżących nie można wywieść z ogólnego powołania się na przewidywane pogorszenie sytuacji prawnej pracowników szkoły (w szczególności nauczycieli) w przypadku przekazania jej prowadzenia osobie prawnej wskazanej w skarżonej uchwale. Skoro uchwała ta dopiero inicjuje działania zmierzające do przejęcia prowadzenia szkoły w przyszłości, to w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego, brak jest bezpośredniego wpływu skarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. W omawianej sytuacji po stronie skarżących istnieje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały, który nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy również zaznaczyć, że nie stanowi argumentu wykazującego naruszenie interesu prawnego skarżących, twierdzenie o podjęciu zaskarżonej uchwały niezgodnie z prawem. Wyrażony w skardze pogląd skarżących o niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem mógłby zostać poddany ocenie sądu dopiero po stwierdzeniu, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi. Możliwość badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem umożliwia jedynie skarga wniesiona skutecznie przez podmiot posiadający legitymację skargową, która to legitymacja jest konsekwencją naruszenia interesu prawnego. Skarżący nie wykazali, że ich interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i że został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Brak takiej ochrony przesądza o braku legitymacji procesowej skarżących, co stanowi podstawę do oddalenia skargi. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.