III SA/Lu 766/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. S. na pismo Dyrektora Zakładu Karnego w O. L. z dnia [...] [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany opinii służbowej postanawia: odrzucić skargę. I. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo Dyrektora Zakładu Karnego w O. L. z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany opinii służbowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] 2021 r. Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w O. L. wydał opinię dotyczącą pracy skarżącego jako funkcjonariusza Służby Więziennej. Następnie Dyrektor Zakładu Karnego w O. L. uznał, że złożony przez skarżącego wniosek o zmianę opinii jest niezasadny i odstąpił od wydania nowej opinii. Skarżący wskazał, że w jego ocenie akt utrzymujący w mocy opinię dotyczącą pracy skarżącego jako funkcjonariusza Służby Więziennej jest decyzją w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej jest taką kontrolą objęta. Jej szczegółowy zakres został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, opisany w skardze przedmiot sprawy wskazuje, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W sprawie wniesiono skargę na pismo Dyrektora Zakładu Karnego w O. L. z dnia [...] 2021 r. w przedmiocie odmowy zmiany opinii służbowej. Z treści skargi oraz analizy akt sprawy wynika, że w dniu [...] 2021 r. Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w O. L. sporządził opinię służbową skarżącego, jako funkcjonariusza Służby Więziennej. Skarżący wniósł o zmianę opinii. Wydający opinię uznał wniosek za nieuzasadniony i odstąpił od wydania nowej opinii, a Dyrektor Zakładu Karnego w O. L. utrzymał w mocy opinię z dnia [...] 2021 r., o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] 2021 r. Zauważyć należy, że podstawę prawną wydania opinii służbowej dotyczącą pracy skarżącego jako funkcjonariusza Służby Więziennej stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1064 z późn. zm., dalej jako "ustawa"). Z rozdziału 10 ustawy wynika, że pragmatyka służbowa przewiduje własny tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, zaskarżenie opinii możliwe jest jedynie do wyższego przełożonego (art. 90 ust. 3, art. 91 oraz art. 92 ustawy). Opinia służbowa nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Jak wynika z art. 218 ust. 1 powołanej ustawy, jedynie sprawy dotyczące zwolnienia ze służby, przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zawieszenia w czynnościach służbowych podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji, od których przysługuje prawo wniesienia odwołania do wyższego przełożonego. Od decyzji organu odwoławczego wydanych w tych sprawach przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 2). W konsekwencji, Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowadministracyjnym pogląd, że opinie służbowe nie należą do kategorii aktów administracyjnych podlegających kognicji sądów administracyjnych. Opinia służbowa stanowi bowiem ocenę, tj. stan wiedzy bezpośredniego przełożonego i nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego ani sama bezpośrednio skutków nie wywołuje. W przyszłości może jedynie rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową opiniowanego. Jednak takie konsekwencje prawne nie są bezpośrednim skutkiem opinii służbowej, mogą być wynikiem kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. I OPS 2/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. II SA/Wa 7/14, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. III SA/Kr 855/14, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2018 r., sygn. II SA/Rz 97/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. III SA/Lu 486/19, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. III SA/Lu 754/21). Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.