III SA/Lu 767/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 29 lipca 2011 r. nr X/46/11 w przedmiocie ustanowienia pełnomocnika procesowego oddala skargę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze z dnia 9 listopada 2011 roku Wojewoda Lubelski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy z dnia [...], nr [...] w sprawie ustanowienia pełnomocnika procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy udzieliła radcy prawnemu P.L. pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania Urzędu Gminy przed Sądem Pracy w sprawie z powództwa M.K., zatrudnionego w Urzędzie Gminy na stanowisku wójta, dotyczącej odwołania się od skutków uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy. Udzielone pełnomocnictwo zgodnie z § 1 ust. 2 i 3 uchwały obejmuje również umocowanie do reprezentowania Urzędu Gminy we wszystkich instancjach właściwych w tej sprawie, w tym do wnoszenia wszelkich środków odwoławczych. Pełnomocnik może także ustanawiać dla mocodawcy dalszych pełnomocników. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 67 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym osoby prawne, inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne mające zdolność sądową dokonują czynności procesowych przez swoje organy albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Tymi organami są podmioty wskazane w przepisach regulujących strukturę i działalność poszczególnych jednostek jako reprezentujące dane jednostki. Wojewoda Lubelski podniósł, że wskazana zasada określająca podmiot uprawniony do reprezentowania danej jednostki przed sądem nie została w żaden sposób zmodyfikowana w przepisach kodeksu postępowania cywilnego regulujących postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 459 i nast. k.p.c.). Według art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.) pracodawcą wójta jest urząd gminy. Wójt gminy kieruje urzędem gminy i reprezentuje go na zewnątrz (art. 31 i art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), wobec czego tylko wójt gminy (lub osoba przez niego upoważniona) może reprezentować pracodawcę (urząd gminy) przed sądem pracy. Natomiast w odniesieniu do rady gminy brak jest przepisu, który dawałby jej uprawnienie do reprezentowania urzędu gminy przed sądem pracy. Takiego uprawnienia nie można wywieść z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W myśl wymienionego przepisu do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie, w drodze uchwały, wynagrodzenia wójta. Jednakże zdaniem skarżącego fakt, iż kompetencja do ustalania wynagrodzenia wójta została zastrzeżona dla rady gminy, nie powoduje, że organ ten upoważniony jest do reprezentacji urzędu gminy, a w konsekwencji do udzielania pełnomocnictw do występowania w jego imieniu w postępowaniu z powództwa wójta gminy. Reprezentacja procesowa zgodnie z art. 67 k.p.c. wynika bowiem z innych przesłanek niż określone w art. 8 ustawy o pracownikach samorządowych. Dlatego nie można zawsze podmiotu uprawnionego do reprezentowania pracodawcy w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych uznać za podmiot (organ) mogący reprezentować pracodawcę (w zakresie tego uprawnienia) przed sądem w rozumieniu art. 67 k.p.c., choć taka sytuacja będzie miała miejsce często, na przykład wówczas, gdy stroną w procesie będzie każdy pracownik urzędu gminy inny niż wójt gminy. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że ustanowienie pełnomocnika przez radę gminy rodzi praktyczne problemy w kwestii wynagrodzenia pełnomocnika, a w to w związku z powstającymi wątpliwościami co do podstawy prawnej ewentualnej uchwały rady gminy w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Wojewody Lubelskiego Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że w procesie wytoczonym przez wójta przeciwko urzędowi gminy jako pracodawcy, pracodawcę reprezentuje organ, który jest właściwy do działania za pracodawcę w materii, jakiej powództwo dotyczy. Zatem w przypadku, gdy spór sądowy dotyczy ustalenia wynagrodzenia wójta, organem uprawnionym do reprezentacji pozwanego pracodawcy jest rada gminy, gdyż w myśl art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ten organ ustala wynagrodzenie wójta. W przedmiocie tego jednego rodzaju czynności w sprawach z zakresu prawa pracy – ustalenia wynagrodzenia wójta – rada gminy działa stosownie do art. 31 § 1 kodeksu pracy za pracodawcę, którym jest urząd gminy. W ocenie Rady Gminy odmienne stanowisko zaprezentowane w skardze Wojewody Lubelskiego prowadziłoby do wypaczenia istoty procesu sądowego, w którym występują dwie strony sporu. Nie miałoby to bowiem miejsca w procesie, w którym będący powodem wójt gminy występowałby jednocześnie jako reprezentant pozwanego pracodawcy. Mając na względzie treść art. 67 § 1 k.p.c. Rada Gminy podkreśliła, że zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym ma ona status organu gminy. Jednakże w okolicznościach sprawy problem nie dotyczy reprezentacji gminy jako osoby prawnej, ale mającej zdolność sądową jednostki organizacyjnej będącej pracodawcą pracowników samorządowych - urzędu gminy. Dlatego, zdaniem Rady, strona skarżąca nietrafnie odwołuje się w skardze do treści art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o reprezentowaniu gminy, a nie urzędu gminy, na zewnątrz. Przepisy powierzające wójtowi kierowanie urzędem gminy oraz wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu, wyrażone w art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, nie kreują zaś na rzecz wójta wyłącznej kompetencji do reprezentowania urzędu gminy na zewnątrz, w tym przed sądami. Natomiast ustawodawca w dwóch aktach rangi ustawowej wykreował kompetencję innego niż wójt organu gminy do działania w imieniu urzędu gminy w niektórych sprawach z zakresu prawa pracy. Mianowicie najpierw wprost w przepisach ustrojowych statuujących samorząd gminny przewidziano, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), co następnie znalazło potwierdzenie w art. 18 ust. 2 in fine ustawy o pracownikach samorządowych. Rada odwołała się również do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wskazując, że w uzasadnieniu postanowienia wydanego dnia 22 stycznia 2008 roku w sprawie II PZ 62/07 (OSNP 2009/5-6/68) Sąd ten zwrócił uwagę, iż przepis art. 31 § 1 kodeksu pracy nie stanowi o "dokonywaniu czynności z zakresu prawa pracy", lecz posługuje się określeniem "dokonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy", przez które należy rozumieć dokonywanie wszelkich czynności prawnych z tego zakresu, w tym czynności procesowych. W sporach z zakresu prawa pracy o kompetencji do działania za danego pracodawcę i udzielania pełnomocnictwa procesowego decyduje sposób ukształtowania upoważnienia do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Krąg osób upoważnionych do działania za danego pracodawcę i udzielania pełnomocnictwa procesowego w sprawach z zakresu prawa pracy wyznaczany jest na podstawie art. 31 kodeksu pracy. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę podniosła również zarzut formalny, odnoszący się do kwestii kompetencji Wicewojewody Lubelskiego do podpisania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art., 3 § 2 pkt 6 stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni do dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie wskazanego wcześniej terminu. Nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokonuje jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skargę wniesiono do Sądu po upływie ustawowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zatem należało uznać, że brak jest przeszkód do merytorycznej oceny skargi. Chybiony był również podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut co do zakresu umocowania Wicewojewody Lubelskiego, który podpisał skargę w niniejszej sprawie. Trzeba wskazać, że G. T. sprawowała urząd Wojewody od dnia 29 listopada 2007 r. do dnia 26 października 2011 r., a dopiero z dniem 12 grudnia 2011 r. stanowisko Wojewody objęła J. S.-K. Mając zatem na względzie normę art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), nie budzi wątpliwości, że w dniu 9 listopada 2011 r. H. S. jako Wicewojewoda była uprawniona do działania w ramach kompetencji Wojewody i podpisania skargi. Dokonując oceny legalności uchwały Rady Gminy z dnia [...] nr [...] wskazać należy, że jej przedmiotem było udzielenie pełnomocnictwa procesowego wskazanemu w uchwale radcy prawnemu do reprezentowania pozwanego Urzędu Gminy przed Sądem Pracy w sprawie z powództwa M.K., zatrudnionego we wskazanym Urzędzie gminy na stanowisku wójta, dotyczącej odwołania się od skutków uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy. Zaskarżona uchwała z dnia [...] została podjęta z powołaniem się na przepisy art. 95 § 1, art. 96 oraz art. 98 kodeksu cywilnego, art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych, niż wymienione w punktach poprzedzających ustępu 2, sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy poprzez ustawy szczególne. Zarazem wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Pojęcie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, o których mowa w art. 31 § 1 kodeksu pracy, obejmuje zarówno oświadczenia woli (takie np. jak oświadczenie o zawarciu umowy o pracę, wypowiedzenie stosunku pracy, wypowiedzenie warunków pracy i płacy), jak też tzw. działania prawne, czyli wszelkie działania niebędące oświadczeniami woli w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz mające doniosłość prawną, tzn. wywołujące jakiś skutek prawny (np. udzielenie i odwołanie z urlopu, wystawienie świadectwa pracy). Wreszcie, pojęcie to powinno być traktowane szeroko w tym znaczeniu, że chodzi także o czynności podejmowane w związku z procesem sądowym (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2000 r., I PKN 623/99, OSNP 2001/20/614). Jak podkreślił bowiem Sąd Najwyższy w przywołanym w odpowiedzi na skargę postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008 roku, sygn. akt II PZ 62/07 (OSNP 2009/5-6/68) przepis art. 31 § 1 kodeksu pracy nie stanowi o "dokonywaniu czynności z zakresu prawa pracy", lecz posługuje się określeniem "dokonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy", przez które należy rozumieć dokonywanie wszelkich czynności prawnych z tego zakresu, w tym czynności procesowych. Art. 31 § 1 k.p. przewiduje kompetencję do podejmowania tak rozumianych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną dla osoby lub organu zarządzającego tą jednostką albo innej wyznaczonej do tego osoby. Zatem o tym, kto występuje w roli osoby lub organu dokonującego za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 31 § 1 k.p. decydują przepisy prawa, statuty bądź innego rodzaju regulacje wewnątrzzakładowe. W konsekwencji w sporach z zakresu prawa pracy o kompetencji do działania za danego pracodawcę (w jego imieniu) i udzielania pełnomocnictwa procesowego decyduje sposób ukształtowania (określenia kompetencji organów i osób) upoważnienia do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Krąg osób upoważnionych do działania za danego pracodawcę i udzielania pełnomocnictwa procesowego w sprawach z zakresu prawa pracy wyznaczany jest na podstawie art. 31 k.p., co wynika z subsydiarności regulacji prawa procesowego względem rozstrzygnięć prawa materialnego (tak Sąd Najwyższy we wskazanym wyżej postanowieniu z dnia 22 stycznia 2008 roku, II PZ 62/07 oraz w postanowieniu z dnia 14 maja 2001 r., I PZ 9/01, OSNP 2003/7/180). Jak już wspomniano, o tym, kto występuje w roli osoby lub organu dokonującego za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 31 § 1 k.p. decydują w pierwszej kolejności przepisy prawa. W sprawie niniejszej Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę powołała się na normę art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. W cytowanym przepisie ustawodawca dokonał zatem szczegółowego podziału kompetencji do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) między przewodniczącym rady gminy, osobą zastępującą wójta lub sekretarzem gminy oraz radą gminy. Skoro więc w art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ustawodawca powierzył radzie gminy podejmowanie za pracodawcę wójta czynności z zakresu prawa pracy w postaci ustalania (a więc także zmiany) wynagrodzenia wójta, to należy przyjąć, że rada ma również uprawnienie do reprezentowania urzędu gminy jako pracodawcy we wszczętym z powództwa urzędującego wójta przed sądem pracy postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest spór co do sposobu ustalenia wynagrodzenia wójta stosowną uchwałą rady gminy. Inaczej mówiąc, materialna kompetencja rady gminy wynikająca z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych w świetle art. 31 § 1 k.p. przesądza o uprawnieniu rady do podejmowania za urząd gminy jako pracodawcę czynności procesowych, w tym udzielenia pełnomocnictwa procesowego, w postępowaniu sądowym w sprawie z zakresu prawa pracy dotyczącej wynagrodzenia wójta. Działania te mieszczą się bowiem w czynnościach dokonywanych przez radę gminy w ramach uprawnień określonych w art. 31 § 1 k.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Jak podkreślono w przytoczonych wyżej orzeczeniach Sądu Najwyższego, wynika to z zasady subsydiarności (pomocniczości) prawa procesowego względem rozstrzygnięć prawa materialnego. Zauważyć jednocześnie należy, że Sąd Najwyższy wyraził wskazane stanowisko w orzeczeniach wydawanych w sprawach z zakresu prawa pracy, w tym rozstrzygając właśnie kwestię prawidłowości ustanowienia pełnomocnika przez podmiot działający w takich sprawach za pracodawcę (tak w sprawach o sygn. II PZ 62/07 i I PZ 9/01). Z przedstawionej analizy obowiązujących przepisów prawnych wynika zatem, że podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] o udzieleniu radcy prawnemu P.L. pełnomocnictwa procesowego do reprezentowania pozwanego Urzędu Gminy przed Sądem Pracy w sprawie z powództwa M.K., zatrudnionego we wskazanym Urzędzie na stanowisku wójta, dotyczącej odwołania się od skutków uchwały Rady Gminy zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia wójta Rada Gminy działała w granicach prawa. W związku z tym brak jest przewidzianej w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały i uwzględnienia w ten sposób skargi organu nadzorczego. Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisu art. 67 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z jego treścią osoby prawne, inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne mające zdolność sądową dokonują czynności procesowych przez swoje organy albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Wprawdzie istotnie przepisy art. 459 i następnych k.p.c., normujące postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy, nie wprowadzają w tym zakresie odrębnych uregulowań, jednakże nie można pominąć regulacji art. 31 k.p., która wyznacza krąg osób upoważnionych do podejmowania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Zatem mogą zaistnieć sytuacje, w których w postępowaniu sądowym w sprawach z zakresu prawa pracy za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną nie będzie działał organ ogólnie uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w sprawie, której dotyczy skarżona uchwała, gdyż Rada Gminy, jako uprawniona do ustalenia wynagrodzenia wójta, ma wynikające z tej materialnej kompetencji w związku z art. 31 k.p. uprawnienie do reprezentowania urzędu gminy, będącego pracodawcą wójta zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, w sporze sądowym o to wynagrodzenie wytoczonym przez urzędującego wójta (por. też uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 maja 2000 r., I PKN 623/99, OSNP 2001/20/614) Stąd też mylnie w okolicznościach sprawy strona skarżąca powołuje się na przepis art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego kierownikiem urzędu gminy jest wójt, jak również na przepis art. 31 tej ustawy, który, jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, odnosi się do reprezentacji gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, a nie urzędu gminy będącego aparatem pomocniczym wójta (art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie można zaś odmówić słuszności zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji Rady Gminy co do tego, że gdyby w procesie wytoczonym przez urzędującego wójta urząd gminy jako pracodawcę miał również reprezentować wójt, jako kierownik tego urzędu, w istocie doszłoby do naruszenia zasady dwustronności procesu sądowego. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.