III SA/Lu 768/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Janowie Lubelskim na uchwałę Rady Gminy Modliborzyce z dnia 31 maja 2012 r. nr XVII/115/2012 w przedmiocie ustalenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy Modliborzyce I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały; II. określa, że § 2 zaskarżonej uchwały nie podlega wykonaniu. Rada Gminy M. podjęła w dniu 31 maja 2012 r. uchwałę Nr XVIII/115/2012 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy M. Powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Rada Gminy ustaliła, że miejsca sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 25 m od Kościoła, Szkoły, Przedszkola, Ośrodka Zdrowia, Posterunku Policji, Gminnego Ośrodka Kultury i boisk sportowych (§ 2 ust. 1 uchwały). Prokurator Rejonowy w J. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 1 i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Prokurator zarzucił naruszenie art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.) polegające na powtórzeniu w § 2 ust. 1 uchwały fragmentów regulacji ustawowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała powtarza część regulacji zawartej w art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie zaś z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Skarżący podniósł, że w § 2 ust. 1 uchwały nie wskazano np. Urzędu Gminy jako obiektu chronionego, będącego zakładem pracy. Zwrócił również uwagę, że posterunek Policji może zmienić kategorię na komisariat, mogą powstać inne obiekty chronione, o których mowa w art. 14 ust. 1 – 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a niewymienione w zaskarżonej uchwale. Prokurator podniósł, że kiedy rada gminy na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wprowadza dodatkowe zakazy na wyznaczonych miejscach, obiektach lub obszarach gminy, nie wymienionych w art. 14 ust. 1 – 5 tej ustawy, wskazuje je w uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że nietrafne jest twierdzenie, że powołanie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały tylko niektórych z możliwych miejsc chronionych stwarza wrażenie, że uregulowanie dotyczące usytuowania innych, nie wymienionych tam miejsc, nie chroni ich. Organ podniósł, że przepis art. 14 ust. 1 – 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wymienia jako obiekt chroniony zakład pracy, przez co należy także rozumieć Urząd Gminy. Skoro Urząd Gminy jest zakładem pracy, a więc obiektem należącym do kategorii obiektów chronionych, nie został wskazany w § 2 ust. uchwały. Zmiana kategorii posterunku Policji na komisariat oraz powstanie w międzyczasie innych obiektów chronionych z art. 14 ust. 1 – 5 ustawy w żaden sposób nie wpływa na zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Dokonując oceny zgodności z prawem aktu administracji publicznej sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., w skrócie: p.p.s.a.). Niezależnie od zarzutów skargi sąd stwierdził w rozpoznawanej sprawie, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Przedmiotem oceny jest uchwała rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że podejmowanie uchwał sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała Rady Gminy M. stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Skarga kwestionuje § 2 uchwały, który dotyczy usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podstawą prawną określenia zasad usytuowania tych miejsc jest art. 12 ust. 2 ustawy, który stanowi: "Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych". Wprawdzie powołany przepis nie określa kryteriów, jakimi rada powinna kierować się przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednak w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zasady przyjęte w uchwale muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Swobodę gminy ogranicza konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Już w samej Preambule ustawodawca wskazał na główne założenie wspomnianej regulacji stwierdzając, że życie obywateli trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 ustawy założenie to organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy wynika z kolei, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez: tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Co istotne wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest zatem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy należy rozumieć rozmieszczenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, w szczególności określenie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem obiektów chronionych, wymienionych w ustawie, w szczególności takich jak szkoły, przedszkola. W doktrynie podkreśla się, iż przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (I. Skrzydło-Niżnik "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz", Zakamycze 2002, kom. do art. 12). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. (II GSK 497/11), niejednoznaczne określenie odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych nie dąży do realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy i może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Zaskarżony § 2 uchwały ma brzmienie: "Ustala się następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy M.: 1. Miejsca sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 25 m od Kościoła, Szkoły, Przedszkola, Ośrodka Zdrowia, Posterunku Policji, Gminnego Ośrodka Kultury i boisk sportowych. 2. Odległość ta jest mierzona w linii prostej od wejścia głównego do danego obiektu do wejścia punktu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie takie określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest nieprecyzyjne i niejednoznaczne. Przede wszystkim zauważyć należy, że w punkcie 1 wymieniono sześć obiektów, używając w ich nazwach dużych liter oraz liczby pojedynczej, co wskazywałoby na nazwy własne tych obiektów. Jednocześnie takie sformułowanie sugeruje, że w gminie M. znajduje się po jednym obiekcie z każdej kategorii, żaden z nich nie został jednak bliżej określony. Powoduje to wieloznaczność i niejasność przyjętego uregulowania. Na podstawie takiego określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie sposób udzielić jednoznacznej odpowiedzi, których obiektów dotyczy uchwała. Jedynie boiska szkolne wymienione zostały w pkt 1 w liczbie mnogiej, nie ma więc wątpliwości, że chodzi o wszystkie boiska na terenie gminy. Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na terenie gminy i musi być tak skonstruowana, by odczytanie jej norm nie nastręczało problemów, nie budziło wątpliwości i nie prowadziło do różnych wyników. Uchwała nie może powodować niepewności co do tego, gdzie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy pamiętać, że w oparciu o tę właśnie uchwałę wydawane są decyzje zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych w konkretnie określonym miejscu (art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Z tego względu redakcji § 2 pkt 1 uchwały nie można uznać za nieistotny błąd w pisowni. Możliwość różnej, a tym samym dowolnej interpretacji postanowień uchwały uznana być musi za naruszenie zarówno art. 12 ust. 2, jak i art. 1 i 2 ustawy. Takie określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie realizuje bowiem celów ustawy, o których była mowa na wstępie. Określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przez określenie ich odległości od miejsc zasługujących w ocenie rady gminy na ochronę powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Celem określenia powyższych zasad jest rzeczywista, a nie tylko iluzoryczna realizacja postulatu ograniczania dostępności alkoholu w tych miejscach, w których dostępność ta stwarza określone zagrożenia. W zaskarżonej uchwale nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały radzie przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na przykład od posterunku policji. Zaskarżona uchwała nie zawiera również jednoznacznego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych. § 2 pkt 2 uchwały ma brzmienie: "Odległość ta mierzona jest w linii prostej od wejścia głównego do danego obiektu do wejścia punktu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych." Taki sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny. Przyjęcie linii prostej powoduje, że mogą powstać poważne trudności lub wręcz niemożność określenia odległości w przypadku, gdy odległość ta - z uwagi na rodzaj zabudowy lub uwarunkowania terenowe - nie może zostać zmierzona po linii prostej. Nie sposób nie zauważyć, że mierzenie linią łamaną prowadzi do innych wyników niż przyjęcie linii prostej. Należy również zauważyć, że wskazanie jako punktu pomiaru tylko wejścia głównego danego obiektu oznacza w przypadku boisk szkolnych możliwość usytuowania punktu sprzedaży alkoholu bezpośrednio przy boisku, co na pewno nie było zamiarem autorów uchwały. Okoliczności te zaskarżona uchwała pomija, co może powodować wątpliwości przy jej stosowaniu. W praktyce może też prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowienie przez radę gminy norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych i w taki sposób, że brak precyzji i niejednoznaczność norm stwarzają zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 497/11). Należy ponownie zwrócić uwagę, że czytelne i jednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo istotne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Zasady te powinny być tak określone, aby organ wydający tego rodzaju zezwolenia nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części. Zaskarżona uchwała Rady Gminy M. stanowi akt prawa miejscowego. Jak wykazano wyżej § 2 uchwały narusza przepisy art. 1, 2 i 12 ust. 2 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając rozwiązania nieprecyzyjne, niejednoznaczne i niedające się pogodzić z celami ustawowymi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. Wprawdzie skarga wskazuje § 2 ust. 1 uchwały, jednak nie przesądza to o określeniu wiążących sąd granic zaskarżenia, ponieważ § 2 uchwały nie jest podzielony na odrębne ustępy jako jednostki redakcyjne, zawiera natomiast dwa punkty, które są ze sobą ściśle związane i jako całość składają się na ustalenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. O wstrzymaniu wykonania § 2 zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.