III SA/Lu 803/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Starszy asystent sędziego Monika Samcik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po rozpoznaniu wniosku H. K. z dnia [...]r. o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]r., nr [...], którą odmówiono wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od marca 2002 r. do 1 stycznia 2014 r. – utrzymał powyższą decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 2,50 ha fizycznych, co stanowi 1,31 ha przeliczeniowych. Ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegała od dnia 1 sierpnia 1999 r. do dnia 8 stycznia 2014 r. W okresie od 1 października 2000 r. do 10 sierpnia 2001 r. prowadziła działalność gospodarczą przy ubezpieczeniu w KRUS. Aktualnie pobiera emeryturę z ZUS, gdzie jej mąż pobiera rentę. Z podlegania ubezpieczeniu wynika ustawowy obowiązek opłacania składek na to ubezpieczenie. Ponieważ strona nie wywiązała się z tego obowiązku, doprowadziło to do powstania znacznego zadłużenia powiększonego o odsetki za zwłokę. O narastającym zadłużeniu była systematycznie informowana, jak również o możliwości spłaty tego zadłużenia w układzie ratalnym. Kilkakrotnie stosowano ulgę w postaci rozłożenia zaległości na raty, ale układy ratalne zostały zerwane z powodu niedotrzymania warunków spłaty. W trakcie wizytacji w gospodarstwie domowym strona przekazała pracownikowi KRUS informację, że sama ponosi koszty utrzymania domu oraz wspiera córkę i jej dzieci, które często chorują, co pociąga za sobą znaczne wydatki. Dodatkowo poinformowała, że pobiera dopłaty z ARiMR w kwocie około 2.000 zł rocznie i zobowiązała się do dostarczenia dokumentacji, która pozwoli na szczegółową analizę kosztów. W dniu 2 kwietnia 2015 r. wnioskodawczyni dostarczyła kserokopię faktury za prąd na kwotę 271,14 zł wystawionej na rzecz jej męża, paragon fiskalny wystawiony przez aptekę na kwotę 60,87 zł, który nie jest dokumentem imiennym, potwierdzenie wydania z magazynu węgla kamiennego, które nie jest dokumentem imiennym, kserokopię faktury za wywóz śmieci na kwotę 75 zł wystawionej na męża, kserokopię faktury za wodę na kwotę 333,53 zł wystawionej na męża, kserokopię dowodu wpłaty podatku za rok 2015 na konto Urzędu Gminy [...] na kwotę 142 zł oraz kserokopię pokwitowania wpłaty podatku od nieruchomości na konto Urzędu Miasta [...] na kwotę 138 zł. W ocenie organu przedstawione dokumenty nie pozwalają na pełną i dokładną analizę kosztów i dochodów, gdyż np. podatki są kosztem ponoszonym raz w roku, a opłaty za wodę i prąd dokonywane kilka razy w roku. Po zsumowaniu udokumentowanych przez stronę wydatków, których nie można uznać za wydatki miesięczne, stwierdzono, że wynoszą one 1.020,54 zł, a dochody, które podała wnioskodawczyni do protokołu podczas wizyty pracownika KRUS w gospodarstwie domowym wynoszą 2.038 zł miesięcznie (świadczenia emerytalne) oraz dodatkowo 2.000 zł rocznych płatności z ARiMR. Z informacji uzyskanych z ARiMR wynika, że strona w latach 2010-2014 pobrała dopłaty w wysokości 10.479,51 zł. W ocenie organu z relacji dochodów i wydatków jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni jest w stanie spłacić zadłużenie w układzie ratalnym. Podkreślono, że strona nie dostarczyła dokumentacji potwierdzającej dochody z tytułu pobieranych przez małż. K. świadczeń z ZUS oraz wysokości płatności bezpośrednich z ARiMR. Nie udokumentowała również innych zdarzeń losowych, które nie pozwalałyby jej na spłatę zadłużenia. Dostarczona dokumentacja nie potwierdza ponoszonych przez stronę osobiście kosztów utrzymania. Z analizy dokumentów wynika, że sytuacja finansowa wnioskodawczyni nie ma charakteru przejściowego i nie nosi cech czynników niezależnych. W ocenie KRUS opisany stan faktyczny nie uzasadnia twierdzenia, że po stronie wnioskodawczyni jako osoby zainteresowanej, występuje interes w umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od marca 2002 r. do 1 stycznia 2014 r., rozumiany jako trudna sytuacja materialna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca H. K. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzja z dnia [...]r. przedstawiła sytuację materialną i życiową swojej rodziny. Wskazała, że na utrzymaniu jej i męża są obecnie niepracująca córka i dwoje wnucząt. W sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sądzie zapadały już trzy wyroki, jednak organ administracji nadal podtrzymuje swoje stanowisko i z tego powodu wniosła, aby Sąd ostatecznie rozstrzygnął sprawę umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie negatywnego (odmownego) rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 z późn. zm., dalej jako "u.s.r." lub "ustawa"). Stosownie do art. 41a ust. 1 u.s.r., organ może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na wniosek zainteresowanego, w przypadkach uzasadnionych jego ważnym interesem, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Oznacza to, że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego i ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, jego możliwości płatniczych, uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Organ działa w ramach uznania dopiero na etapie gdy uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 41a ust. 1 u.s.r., gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W przypadku decyzji uznaniowych jej uzasadnienie ma szczególne znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Szczególnie negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności powinno być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i stosowanego prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Także decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega badaniu Sądu, co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1507/00). Jednocześnie obowiązkiem organu wydającego orzeczenie na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r. jest wyjaśnienie, czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności składkowych, nie występuje ważny interes umożliwiający umorzenie tych należności, który powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy i stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Niezbędne jest zatem wyjaśnienie, jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Konieczne jest następnie odniesienie takiego stanu faktycznego do wysokości zadłużenia względem Kasy. W przeciwnym razie decyzja negatywna dla wnioskodawcy staje się nieuzasadnioną i dowolną, a powody odmowy organu orzekającego w istocie nieznane dla strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1038/08, LEX nr 560178). Dokonując analizy zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanych wymogów należy zauważyć, że proces decyzyjny organu został przeprowadzony wadliwie, gdyż nie spełnił powyższych wymagań. Materiał dowodowy zgromadzony w tej sprawie jest niepełny, gdyż organ nie podjął niezbędnych czynności celem zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, ponadto pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba zwrócić uwagę, że zakwestionowane decyzje wydane w obu instancjach nie mogły zostać utrzymane w obrocie prawnym. Skarżąca wnioskując o umorzenie należności powoływała się na trudną własną sytuację materialną oraz rodziny. Sytuacja materialna rolnika i wynikająca z niej niemożność opłacania składek może uzasadniać istnienie przesłanki ważnego interesu rolnika do uwzględnienia jego żądania. Dlatego obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. było wyjaśnienie sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, ustalenie osób z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, wysokości dochodów oraz koniecznych wydatków tak dla jej egzystencji, jak i osób prowadzących z nią wspólne gospodarstwo domowe. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację ubezpieczonego istnieje zaś wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i jego sytuacją materialną istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiając sytuację materialno-bytową wnioskodawczyni, organ poprzestał jedynie na wskazaniu dochodów zobowiązanej i jej męża, abstrahując od innych przejawów tej sytuacji, jak chociażby kosztów utrzymania córki i wnuków, sytuacji zdrowotnej i materialnej niepełnosprawnego wnuka, ewentualnych wydatków z tym związanych, warunków mieszkaniowych, czy stanu gospodarstwa, przez co organ zdystansował się od oceny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych w oparciu o tak ustalone źródła dochodów. Organ przeprowadził wprawdzie w toku postępowania wizytację w gospodarstwie rolnym, lecz w jej wyniku zbierano wyłącznie szczątkowe informacje, które nie dają całościowego obrazu sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej, a ponadto ustalenia zawarte w toku wizytacji nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji Prezesa KRUS obu instancji i nie legły u podstaw tychże rozstrzygnięć. Dokonując ustaleń odnośnie sytuacji materialnej skarżącej organ jako źródło jej dochodów wskazał przychody z gospodarstwa rolnego oraz świadczenia emerytalne wnioskodawczyni i jej męża. Powołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na protokół z wizytacji w gospodarstwie rolniczki organ przyjął, że dochody w jej gospodarstwie domowym wynoszą 2.038 zł miesięcznie (świadczenia emerytalne) oraz dodatkowo 2.000 zł z tytułu rocznych płatności rolnych. W żadnym jednak momencie nie odniósł powyższych kwot do ilości osób utrzymujących się z tak ustalonego dochodu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, sam fakt osiągania stałego dochodu nie stanowi samodzielnej przesłanki odmowy zwolnienia (umorzenia), o której mowa w art. 41a u.s.r. Możliwości płatnicze to nie fakt osiągania dochodów, ale zestawienie tego dochodu z wydatkami, które pozwolą na ustalenie, jaki jest rzeczywisty stan finansów zainteresowanego i czy przemawia on za skorzystaniem z wyżej wskazanego zwolnienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 205/12, LEX nr 1145329). Organ nie zbadał więc przesłanek zastosowania umorzenia należności składkowych i nie zindywidualizował sytuacji skarżącej w aspekcie istnienia ważnego interesu i sytuacji majątkowej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przychody z gospodarstwa o powierzchni 2,50 ha (1,31 ha przeliczeniowego), z których dochody – według stanowiska wnioskodawczyni – w skali roku wynoszą 2.000 zł rocznie, dają miesięczny dochód w wysokości 166,66 zł na rzecz wszystkich członków rodziny. Ponadto skarżąca otrzymuje emeryturę z ZUS w wysokości 938 zł, natomiast jej mąż pobiera emeryturę w wysokości 1.100 zł. Na utrzymanie rodziny składa się także córka skarżącej, która jakkolwiek w chwili obecnej – zgodnie z oświadczeniem skarżącej – jest bezrobotna, to jednak otrzymuje alimenty na rzecz dwojga dzieci w wysokości 600 zł miesięcznie. Już z tak ustalonych danych można dokładnie wyliczyć, że na miesięczny dochód gospodarstwa domowego H. K. składają się następujące kwoty: 1.100 zł oraz 938 zł (świadczenia emerytalne małż. K.), 166,66 dopłaty z tytułu płatności z ARiMR oraz 600 zł (alimenty), co daje łączną kwotę 2.804,66 zł. Dla uzyskania obrazu rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącej kwotę tę należy podzielić na osoby zamieszkujące we wspólnym gospodarstwie domowym, które z wymienionych dochodów korzystają. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej, razem z nią zamieszkuje jej mąż T., córka B. oraz dwóch wnuków: K. (lat 5,5) i O. (lat 3). Zatem kwota przypadająca na jednego członka rodziny wynosi prawie 561 zł. Powyższe ustalenia można odnieść do informacji opracowanej przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie, wskazującej na minimum egzystencji dla poszczególnych gospodarstw. Według tej informacji w 2014 r. minimum egzystencji na jedną osobę wynosiło od 477,71 zł do 544,09 zł dla gospodarstw pracowniczych oraz od 428,16 zł do 515,43 dla gospodarstw emeryckich. Minimum egzystencji to wskaźnik określający koszty utrzymania gospodarstw domowych na podstawie koszyka dóbr służących do zaspokojenia potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na bardzo niskim poziomie. Przyjęte składniki koszyka, takie jak wydatki na żywność, mieszkanie, odzież, obuwie, ochronę zdrowia i higienę, wyznaczają granicę wydatków gospodarstw domowych, mierzącą poziom życia warunkujący podtrzymanie podstawowych funkcji życiowych. Uwzględnia on jedynie takie potrzeby, których zaspokojenie niższe od przyjętego poziomu, prowadzi do zagrożenia życia. Kwota odpowiadająca wartości koszyka minimum egzystencji, wyznacza granicę ubóstwa skrajnego. W ocenie Sądu punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112). Organ przywołując ustalenia protokołu wizytacji pomija wskazane tam okoliczności, że gospodarstwo jest bez zaplecza mechanicznego i hodowli inwentarza dla celów produkcyjnych. Rodzina zamieszkuje w budynku gospodarczym w warunkach wielce skromnych. Można oczywiście było podnieść zarzut, że płatniczka nie wykazała się szczególną inicjatywą dowodową, a przedstawione przez nią dokumenty (faktury, czy rachunki) nie obrazują całości sytuacji jej rodziny. Jednakże organ dokonał ustalenia, że "po zsumowaniu udokumentowanych wydatków, których nie można uznać za wydatki miesięczne stwierdzono, że wynoszą one 1.020,54 zł". Jest zatem zupełnie niejasne, czy organ przyjął tę wielkość do zestawienia z dochodami i oceny możliwości płatniczych strony. Jednocześnie organ stwierdził, że "z analizy dokumentów w sprawie wynika, że Pani sytuacja finansowa nie charakteru przejściowego (...), nie pozwoli również na stabilizację sytuacji finansowej w gospodarstwie". W konsekwencji dopiero przeprowadzona na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca zarówno wysokość dochodu jak i stan zadłużenia oraz realność jego spłaty, pozwala na ocenę możliwości płatniczych zobowiązanej i w efekcie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Organ nie może pozostawiać poza ustaleniami faktycznymi niezbędnych kosztów utrzymania (jak zakup żywności, środków czystości, odzieży itp.), jak również pomijać kosztów leczenia – wskazanych przez stronę – z uwagi na brak ich udokumentowania przez zobowiązaną. Teza, że postępowanie w sprawie umorzenia należności jest inicjowane na wniosek zobowiązanego i w jego też interesie leży podanie do wiadomości organów wszystkich okoliczności sprawy przemawiających za rezygnacją przez KRUS z należności nie oznacza, że cały ciężar dowodowy w sprawach o umorzenie zaległości składkowych został przeniesiony na wnioskującego o zastosowanie ulgi. Organ winien mieć na uwadze, że postępowanie to – jak każde postępowanie administracyjne – powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów, wedle zasady określonej w art. 8 k.p.a. oraz zasad przewidzianych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skoro w protokole wizytacji wskazano na okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia przesłanki ważnego interesu zobowiązanej i jej możliwości płatniczych, organ okoliczności te zobligowany był wyjaśnić. Ogólnikowe wezwanie skarżącej do przedłożenia dokumentów potwierdzających jej trudną sytuację materialną – nie spełnia wymogów określonych w art. 9 k.p.a. Zatem brak wyjaśnienia przez organ wskazanych okoliczności związanych z pełnymi dochodami zobowiązanej oraz koniecznymi wydatkami oznacza, że organ nie dokonał należytych ustaleń i nie rozpatrzył całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego – ustalenie pełnych dochodów i wydatków pozwala organowi ocenić, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala i ewentualnie w jakim zakresie, na spłatę zaległych należności. Należy również zwrócić uwagę organowi na istotną okoliczność, że sprawa zainicjowana wnioskiem H. K. z dnia [...]r. dotyczy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od marca 2002 r. do 1 stycznia 2014 r. w kwocie 13.490,30 zł. Tymczasem w znacznej części analogiczny okres zaległości składkowych jest przedmiotem rozpoznania organu w sprawie dotychczas niezakończonej decyzją ostateczną (obejmuje zaległości za okres składkowy od marca 2002 r. do 6 lutego 2011 r. w kwocie 6.894,30 zł w sprawie nr [...]). Powyższe oznacza, że organ równolegle prowadził na podstawie dwóch różnych wniosków skarżącej dwa postępowania obejmujące okres od marca 2002 r. do 6 lutego 2011 r. Wymieniona sprawa administracyjna dotycząca wcześniejszego z wniosków skarżącej była już po raz kolejny przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, ostatnio wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., w sprawie sygn. akt 725/15, którym stwierdzono nieważność decyzji wydanej przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...]r., nr [...]. Powyższą okoliczność organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej, aby wyeliminować rozstrzyganie w przedmiocie umorzenia zaległych należności składkowych za pokrywające się okresy w dwóch równolegle toczących się postępowaniach administracyjnych. Ponownie rozstrzygając sprawę organy należycie przeprowadzą postępowanie dowodowe i dokonają odpowiadających dowodom ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji materialnej i rodzinnej, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mających na nią wpływ oraz rozważą wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i dokonają oceny możliwości płatniczych skarżącej w kontekście przesłanek jej ważnego interesu i stanu funduszów KRUS, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.