III SA/Lu 831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] L. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania E. R. pomocy finansowej. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2013 r. E. R. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w P. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu w miejscowości J. nr [...], który składa się z 3 izb o powierzchni mieszkalnej 52 m2. Do wniosku skarżąca dołączyła akt notarialny A Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., z którego wynika, że nabyła na własność nireuchomość na mocy umowy darowizny i umowy dożywocia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w P. odmówił E. R. przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca w dniu [...] maja 2013 r. nabyła na własność dom w miejscowości J. nr [...]. Skarżąca przed nabyciem domu mieszkała u matki w miejscowości Uściąż. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. otrzymała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostało skarżącej cofnięte w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] od dnia [...] maja 2013 r. Komendant Powiatowy Policji uznał, że uzyskanie przez policjantkę domu na podstawie umowy darowizny i dożywocia nie daje podstaw do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Zdaniem organu pojęcie "uzyskanie lokalu" użyte przez ustawodawcę w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy rozumieć jako uzyskanie odpłatne, a nie na podstawie umowy darowizny i dożywocia. Obciążenie nieruchomości umową dożywocia i koszty z tym związane, które zobowiązana poniesie w przyszłości, świadczą o tym, że w chwili nabycia nieruchomości skarżąca nie poniosła żadnych kosztów związanych z jej nabyciem. Koszty związane ze sporządzeniem aktu notarialnego nie mieszczą się w pojęciu kosztów związanych z uzyskaniem domu. Komendant Powiatowy Policji podniósł również, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 864), dalej jako rozporządzenie, uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego ograniczone jest do jego odpłatnego nabycia, na co wskazuje konieczność przedłożenia umowy kupna lokalu lub domu jednorodzinnego. W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. podkreśliła, że otrzymała w drodze darowizny ¼ domu, w pozostałym zakresie zawarto umowę dożywocia z darczyńcą. Koszty, które musi ponieść w przyszłości w celu utrzymania darczyńcy stanowią niezbędne wydatki, które musi ponieść, aby uzyskać pełne prawo do domu. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] L. Wojewódzki Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z § 3 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia wynika, ze do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu rodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną. Otrzymanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wymaga przedłożenia dokumentów poświadczających fakt kupna przez wnioskodawcę lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy, Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że koszty związane z utrzymaniem darczyńcy nie są kosztami uzyskania domu. Istotą odpłatności umowy o dożywocie jest to, że zbywca dokonując przysporzenia, nie czyni tego kosztem własnego majątku, ponieważ uzyskuje ekwiwalentne świadczenie posiadające określony wymiar materialny. W przypadku umowy o dożywocie nie zachodzi ekwiwalentność świadczeń jak przy umowie sprzedaży, gdy świadczeniu zbywcy odpowiada uiszczenie ceny przez nabywcę. Skargę sądową na powyższą decyzję wniosła E. R., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 94 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 1, § 3, § 3a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umowa kupna lokalu lub domu może być jedyną podstawą przyznania pomocy finansowej; - art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nabycie domu w drodze umowy darowizny i o dożywocie nie jest wyłączone z uzyskania pomocy finansowej. Zauważyła, że poza pomocą finansową, z prawem do lokalu wiążą się inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, przewidziane w ustawie o Policji, do których należą przydział do lokalu mieszkalnego oraz prawo do równoważnika za brak lokalu. Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a w dalszej kolejności przez pozostałe świadczenia pieniężne. Zdaniem skarżącej, przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia nie uzależniają przyznania pomocy finansowej od odpłatnego nabycia przez policjanta lokalu mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że nie otrzymała przydziału lokalu. Pomoc finansowa ma rekompensować wydatki, które nastąpiły lub mają nastąpić w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze umowy o dożywocie lokal mieszkalny. Skarżąca przyznała, że nabyła dom bez zapłaty wynagrodzenia, stwierdziła jednak, że jest obciążona innymi świadczeniami i z tej przyczyny umowa nie skutkuje uzyskaniem nieruchomości nieodpłatnie. Podkreśliła, że uzyskiwane przez dożywotnika świadczenia niewątpliwie mają określony wymiar finansowy. Zbywca dokonując przysporzenia, nie czyni tego kosztem swojego majątku, ponieważ uzyskuje ekwiwalentne świadczenie, przejawiające się w tym na przykład, że nie ponosi wydatków związanych z własnym utrzymaniem. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], którą L. Komendant Wojewódzki Policji odmówił E. R. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego. W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość, określają przepisy rozporządzenia. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. sporządzono w formie aktu notarialnego umowę o dożywocie i umowę darowizny, na mocy której K. K., w zamian za zapewnienie jej dożywotniego utrzymania przeniosła na rzecz E. R. udział wynoszący 9/12 części zabudowanej nieruchomości położonej w K. D., obręb J. Skarżąca natomiast obowiązała się zapewnić K. K. dożywotnie utrzymanie, polegające na przyjęciu jej jako domownika, dostarczaniu wyżywienia, ubrania, mieszkania i opału, zapewnieniu odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie oraz pokryciu kosztów pogrzebu odpowiadających zwyczajom miejscowym. Ponadto M. R., E. K. i E. R. działająca w imieniu P. K., darowały na rzecz E. R. udziały wynoszące po 1/12 części zabudowanej nieruchomości położonej w K. D., obręb J. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji określając uprawnienie policjanta do uzyskania pomocy finansowej wiąże je z obowiązkiem organu administracji publicznej przewidzianym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa jest skutkiem niedopełnienia przez właściwy organ obowiązku przyznania policjantowi w służbie stałej na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego o powierzchni uwzględniającej uprawnienia funkcjonariusza w zakresie przysługującej mu powierzchni mieszkaniowej z racji zajmowanego stanowiska służbowego, z jednoczesnym uwzględnieniem ilości członków rodziny policjanta. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się pomocy finansowej, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). W świetle powyższych regulacji organ w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić, czy lokal mieszkalny, na uzyskanie którego policjant ubiega się o przyznanie pomocy finansowej, spełnia normy zaludnienia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1170) norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, dla policjanta posiadającego rodzinę przyjmuje się po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4. Z § 2 ust. 1 pkt 3 i 3 rozporządzenia wynika, że liczba przysługujących norm zaludnienia związana jest z grupą zaszeregowania przypisaną stanowisku służbowemu, na które policjant został mianowany. W myśl art. 89 ustawy o Policji członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci (własne lub małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie ustaliły czy nabyta przez skarżącą nieruchomość spełnienia normy zaludnienia, nie określiły ile i jakie pomieszczenia wchodzą w skład nabytej przez skarżącą nieruchomości oraz jaka powierzchnia mieszkalna będzie przysługiwać skarżącej oraz jej synowi. Organ nie odniósł się do oświadczenia skarżącej, zawartego we wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej z dnia [...] maja 2013 r., że uzyska dom o powierzchni mieszkalnej 52 m2, składający z 3 izb. Całkowicie pominięto okoliczność, że w nabytej w drodze umowy darowizny i umowy o dożywocie nieruchomości wraz ze skarżącą i jej synem będzie mieszkać K. K. Organy nie ustaliły również czy nabyta przez skarżącą nieruchomość jest domem jednorodzinnym czy innym lokalem mieszkalnym, a zatem czy spełnia wymogi, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. W świetle przywołanego przepisu pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Ustalenie powyższych okoliczności jest zatem istotne dla oceny, czy skarżąca może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Brak wyżej wymienionych ustaleń oznacza, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i nie wykazał niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego powinna znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). Stwierdzone uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o Policji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Odnosząc się do zagadnienia formy uzyskania nieruchomości uprawniającej do otrzymania pomocy finansowej, podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09 stwierdził, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał w drodze darowizny lokal mieszkalny (podobnie NSA w wyroku z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 139/12 – dotyczy uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze umowy o dożywocie). Zauważyć w tym miejscu należy, że w razie ustalenia, że uzyskany przez skarżącą lokal nie odpowiada normie zaludnienia, bez znaczenia dla ustalenia uprawnienia do pomocy finansowej będzie sposób jego uzyskania (odpłatnie czy nieodpłatnie). Ponownie rozpoznając sprawę, L. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśni i ustali, mając na względzie powyższe uwagi, czy powierzchnia mieszkalna domu znajdującego się na nieruchomości nabytej przez skarżącą na podstawie umowy darowizny i umowy o dożywocie odpowiada określonym w odrębnych przepisach normom mieszkaniowym przysługującym skarżącej i jej rodzinie, a następnie oceni zasadność zgłoszonego przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.