III SA/Lu 842/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz K. B. kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] o nałożeniu na K. B. kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] listopada 2011 r. w P. przy ulicy M. Inspekcja Transportu Drogowego zatrzymała do kontroli autobus marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem wykonywano krajowy transport osób, pracowników poczty, z W. do D. Kierowca J. K. okazał do kontroli m. in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanej dla [...] K. B. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli Nr [...]. W związku ze stwierdzonym w trakcie kontroli brakiem zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego osób oraz wykonywaniem przewozu z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. B. karę pieniężną w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Karę wymierzono na podstawie l.p. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), dalej: u.t.d. Organ uznał, że wykonywany w dniu 29 listopada 2011 r. przewóz miał charakter przewozu regularnego specjalnego i w związku z tym wymagał stosownego zezwolenia. Odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, organ stwierdził, że znowelizowane przepisy u.t.d. nie przewidują za to naruszenie odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego transport drogowy. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów u.t.d. oraz przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. Skarżący podniósł, że wykonywany w dniu kontroli przewóz nie miał charakteru przewozu regularnego specjalnego. Skarżący wyjaśnił, że podmiot zlecający przewóz, W. S. S.A., ustalił zasady realizacji przewozów w sposób uniemożliwiający określenie stałego rozkładu jazdy. Brak możliwości ustalenia sztywnych ram rozkładu jazdy, uniemożliwia uzyskanie zezwolenia, ponieważ w myśl art. 22 ust. 4 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych należy m. in. dołączyć proponowany rozkład jazdy, uwzględniający godziny odjazdów i przyjazdów. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa L. odmówił wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w tożsamych okolicznościach faktycznych, co w niniejszej sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. W niniejszej sprawie skarżący wykonywał przewóz pracowników zatrudnionych przez W. S. S.A., z wyłączeniem innych osób, na trasie D. – W. Zeznania pasażerów – pracowników W. Service S.A. potwierdziły, że godziny odjazdów i przyjazdów były stałe i dostosowane do pracy zmianowej, jaką wykonywali pracownicy na Poczcie Polskiej w W. Odnosząc się do argumentu skarżącego dotyczącego zmienności rozkładu jazdy, organ odwoławczy stwierdził, że powyższy argument nie znajduje potwierdzenia w zeznaniach świadków. Organ zauważył, że czasami może dojść do zmiany godzin czy trasu przejazdu, ale nie oznacza to, że przewóz traci charakter regularności. Na regularność przewozów nie ma wpływu fakt, że pasażerowie korzystają z usług przewoźnika nie codziennie, lecz kilka dni w tygodniu. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący wykonywał przewóz pasażerów, którzy są zatrudnieni przez W. S. S.A. Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się również do decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego na linię komunikacyjną W. – D. przez P. Organ wskazał, że odmowa wydania zezwolenia wynikała m. in. z powodu wskazania przez skarżącego jako miejsca docelowego przewozu trzech punktów: Poczty Polskiej, Lotniska Okęcie w Warszawie oraz przedsiębiorstwa T. w P. Wdanie jednego zezwolenia na przewozy na trzech różnych trasach jest niemożliwe. Przyczyną odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego było zatem błędne sformułowanie wniosku, a nie brak regularności przewozów. Organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c u.t.d. Z przepisu tego wynika, że przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa, jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł K. B., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego – przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie dysponował jakimkolwiek materiałem dowodowym potwierdzającym fakt wykonywania w dniu kontroli przewozu regularnego specjalnego. Skarżący podkreślił, że nie było możliwe uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, ponieważ nie ma możliwości ustalenia rozkładu jazdy ze stałymi godzinami odjazdów i przyjazdów. Skarżący podniósł, że nieuprawnione było stwierdzenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że przyczyną odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego przez Marszałka Województwa L. w decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. było błędne sformułowanie wniosku, a nie brak regularności przewozów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. o nałożeniu na K. B. kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2011 r. przedsiębiorca wykonywał krajowy transport drogowy osób - pracowników W. S. S.A., z W. do Organ uznał, że wykonywany w tym dniu przewóz miał charakter przewozu regularnego specjalnego i wymagał zezwolenia. Przedsiębiorca nie posiadał stosownego zezwolenia i w związku z tym nałożono na K. B. karę pieniężną za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Kwestię sporną stanowi w niniejszej sprawie interpretacja pojęcia "przewóz regularny" i związana z tym prawidłowość zakwalifikowania wykonywanego przez skarżącego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z art. 4 pkt 7 u.t.d., przewóz regularny – to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób – pasażerów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia – w dosłownym rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 cyt. ustawy (vide np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1105/06; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 512/13). Ustalając, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerom. Chodzi tu zatem o przyjętą przez przewoźnika, określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu, jeżeli zaś tenże schemat zakłada element zmienności, elastyczności co do godzin przejazdu oraz tras (przystanków) uwarunkowanych pewnymi czynnikami, przykładowo - porą roku, sezonowością, zwiększonym lub zmniejszonym zapotrzebowaniem na przewóz etc., to fakt ten sam w sobie nie wyklucza regularnego charakteru przewozu. Wyrażenie "w określonych odstępach czasu i określonymi trasami" nie oznacza, że raz określony rozkład nie może podlegać zmianom (vide wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 512/13). W niniejszej sprawie ustalenia dotyczące charakteru wykonywanego w dniu [...] listopada 2011 r. przewozu organ oparł na zeznaniach pasażerów, którzy jechali w tym dniu kontrolowanym pojazdem. Z zeznań świadków, wynika, że przewóz dotyczył pracowników W. S. S.A. na trasie D. – W., W. – D. Przewozy odbywały się według grafiku pracy opracowanego przez W. S. S.A., odjazdy i przyjazdy były dostosowane do pracy zmianowej. Informacje o przystankach i godzinach odjazdu autobusu pracownicy otrzymali od pracodawcy – W. S S.A., K. B. lub od innych pracowników. Zgodnie z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w przywołanych przepisach i nie wykazał niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy. Organ nie ustalił, na jakiej podstawie K. B. zostało powierzone wykonywanie przewozu pracowników W. S. S.A. W aktach sprawy brak umowy między W. S. S.A. a skarżącym oraz grafiku, według którego miały odbywać się przewozy na trasie D. – W., W. – D. Organ nie ustalił jednoznacznie, w jaki sposób, na jakich zasadach zorganizowany był wykonywany przez skarżącego przewóz osób. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona stosownych ustaleń, mając na względzie powyższe uwagi, a następnie oceni, czy wykonywany przez skarżącego przewóz osób na trasie D. – W., W. – D. miał charakter przewozu regularnego specjalnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni również okoliczność, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy (w dniu [...] maja 2013 r.) obowiązywał inny stan prawny niż w dacie naruszenia, czyli w dniu [...] listopada 2011 r. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), dalej: ustawa nowelizująca. Według przepisów znowelizowanych, obowiązujących po 1 stycznia 2012 r., naruszenie, którego dopuścił się K. B. sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł (lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy), a więc karą surowszą niż ta, którą przewidywały przepisy u.t.d. przed nowelizacją (lp. 2.1 załącznika do ustawy - 6000 zł). Organ odwoławczy uwzględni okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 36/12 stwierdził niezgodność art. 10 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim – w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie – nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną. Wykonywany w dniu [...] listopada 2011 r. przez skarżącego przewóz pracowników W. S. S.A. z W. do D. bez wątpienia miał charakter ograniczony miejscowo oraz ograniczony ramami czasowymi, w których został ujawniony. Nie zachodziła więc sytuacja, w której naruszenie nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów i trwało jeszcze po 1 stycznia 2012 r., czyli po dacie wejścia w życie nowych przepisów. Obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie, czy w sprawie powinny znaleźć zastosowanie nowe przepisy określające wysokość nakładanych kar w odniesieniu do naruszeń przepisów mających miejsce przed ich wejściem w życie, czy też zastosowanie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie stwierdzonych naruszeń przepisów. Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji nie porównał wysokości kary za stwierdzone naruszenie określone w starej i nowej ustawie i nie ocenił, czy przepisy z chwili stwierdzenia dokonania naruszenia (kontroli) przewidują za nie karę łagodniejszą, którą zgodnie z zasadą państwa demokratycznego należy zastosować. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.