III SA/Lu 855/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2010 r., odmówił F. K. umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od IV kwartału 2001 r. do III kwartału 2004 r. – w kwocie 10.019,06 zł. Powołując się na treść zgromadzonych dokumentów oraz wyniki wizytacji w gospodarstwie rolnym przeprowadzonych w dniach 22 grudnia 2010 r. i 2 lipca 2012 r. organ ustalił, że F. i E. małżonkowie K. posiadają gospodarstwo o powierzchni 4,55 ha fizycznych, co odpowiada 5,83 ha przeliczeniowych. Małżonkowie ponoszą stałe wydatki z tytułu: składki na ubezpieczenie społeczne rolników, podatku rolnego – w kwocie 124 zł, czynszu najmu mieszkania – w kwocie 900 zł miesięcznie, wywozu śmieci – w kwocie 36,92 zł, dostaw wody – w kwocie 152,82 zł, prądu – w kwocie 364 zł oraz za telefon – w kwocie 215,29 zł. Małżonkowie K. znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. F. K. przebywał w zakładzie karnym, jednakże aktualnie jest zatrudniony. Żona F. K. sama zajmuje się wychowaniem trojga dzieci w wieku szkolnym. F. K. leczy się na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze, co wiąże się z wydatkami na leki. Małżonkowie K. korzystają z pomocy opieki społecznej. Mając na względzie treść art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników organ podniósł, że ulga w postaci umorzenia należności stosowana jest wyjątkowo i tylko w uzasadnionych przypadkach, a przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu brane są pod uwagę m.in. okoliczności, które wystąpiły niezależnie od rolnika i których wystąpienie miało wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu składek, takie jak zdarzenia losowe i klęski żywiołowe oraz inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacania składek. Przy tym wystąpienie tego rodzaju okoliczności nie powoduje automatycznie umorzenia składek, gdyż uwzględniane są również sposób i czas powstania zadłużenia, możliwość jego spłaty we wcześniejszym okresie, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności i ogólna sytuacja materialna rolnika. W okolicznościach sprawy powstanie długu z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne nie jest wynikiem zdarzeń losowych o nagłym charakterze i w sposób znaczący pogarszających sytuację finansową wnioskodawcy, zaś ponoszone przez małżonków K. bieżące opłaty związane są z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego i nie mogą przesądzać o umorzeniu należności publicznych, jakimi są nieopłacone składki na ubezpieczenie społeczne rolników. W związku z powyższym oraz powołując się na stan funduszów Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Prezes Kasy uznał za zasadną odmowę umorzenia zaległych składek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku F. K. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] podtrzymał dotychczasowe rozstrzygnięcie oraz rozważania zawarte w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji, a nadto podniósł, że wnioskodawca występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników i uzasadniając wniosek trudną sytuacją materialną nie przedstawił nowych dokumentów w sprawie. W konsekwencji po dokonaniu ponownej analizy akt sprawy i z uwagi na brak nowych okoliczności organ rozstrzygnął jak w sentencji decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie F. K. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący kwestionował okoliczność powstania zadłużenia z tytułu składek za okres, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, podnosząc, że w tym okresie nie prowadził gospodarstwa rolnego, w związku z czym winien być zwolniony z obowiązku opłacania składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanych decyzjach oraz wskazując, że okresy podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu społecznemu rolników, a w konsekwencji wielkość należności z tego tytułu, zostały określone prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Przy tym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarzuty sformułowane przez skarżącego F. K. w treści skargi należało ocenić jako nieskuteczne. Trzeba podkreślić, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia społecznego rolników i obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz emerytalno-rentowe dla F. K. i E. K. od dnia 1 kwietnia 2000 r. do 30 września 2004 r., ustalając wysokość należnych składek na kwotę 6.671,66 zł (k. 120 akt administracyjnych), a decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] ustalił wysokość zadłużenia wraz z odsetkami za okres od 1 października 2001 r. do 30 czerwca 2002 r. na kwotę 2716,76 zł (k. 268 akt administracyjnych). Decyzje te są ostateczne. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy oddalił odwołanie F. K. wniesione od ostatnio wymienionej decyzji. Zarzuty podniesione w rozpoznawanej obecnie skardze były przedmiotem oceny Sądu Okręgowego, a apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt [...]. Wymienionymi orzeczeniami prawomocnie rozstrzygnięto, że F. i E. małżonkowie K. są rolnikami w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i do czasu wydania we wrześniu 2004 r. nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zakładu Rolnego [...] – Sektor Bydła zasadnie objęci zostali ubezpieczeniem rolniczym w pełnym zakresie. Niemniej skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn w niej niepodniesionych, a to stosownie do przywołanego wyżej przepisu art. 134 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu stanowił art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Posłużenie się przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie słowem "może" wskazuje, że podejmowane na tej podstawie decyzje, w tym w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja o charakterze uznaniowym nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie zachodzi przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. podstawa do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2012 roku, nr [...], jak i decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2012 roku, nr [...], gdyż obie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów proceduralnych: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podstawową przesłanką jego zastosowania jest wystąpienie ważnego interesu zobowiązanego uzasadniającego umorzenie należności. Ważny interes w umorzeniu ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje wówczas, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami płatniczymi zobowiązanego zachodzi związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych, a zwłaszcza gdy zapłata należności zagrażałaby podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r., II GSK 1061/09, LEX nr 746053). Dla oceny czy tak rozumiany ważny interes występuje po stronie zobowiązanego F. K. obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 k.p.a. było ustalenie, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i oceniony w myśl art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., rzeczywistej sytuacji materialnej i życiowej strony. Dla ustalenia sytuacji bytowej zobowiązanego istotne jest przede wszystkim ustalenie jego majątku, dochodów i wydatków, a także relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Analiza decyzji wydanych przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w kontrolowanym postępowaniu wskazuje, że organ powyższego obowiązku nie wykonał, gdyż uzasadnienia obu decyzji nie zawierają szczegółowych ustaleń w zakresie powyższych, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności nie wynika z nich aktualna sytuacja materialna i życiowa strony. Trzeba bowiem zauważyć, że wymienione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wydatki z tytułu: podatku rolnego, należności za wywóz śmieci, wodę, prąd i telefon zostały podane w wysokościach wynikających z dokumentów złożonych do akt postępowania w 2010 r., a zatem odzwierciedlających wielkości wydatków z tego okresu. Natomiast organ nie ustalił wysokości tych wydatków aktualnej w okresie wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Treść protokołu z wizytacji przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012 r. jest lakoniczna i nie zawiera jakichkolwiek danych, w świetle których można by przyjąć, że wysokość wydatków z wyżej opisanych tytułów nie zmieniła się z upływem dwóch lat od przeprowadzenia poprzedniego wywiadu i złożenia stosownych dokumentów obrazujących te wydatki. Ponadto w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. organ stwierdził, że żona skarżącego sama zajmuje się wychowaniem trojga dzieci w wieku szkolnym. Organ nie ustalił jednakże czy oboje małżonkowie, którzy umową z dnia [...] lipca 2001 r. wyłączyli ustawową wspólność majątkową i pozostają w rozdzielności majątkowej (k. 276), pokrywają koszty utrzymania dzieci, a także czy i w jaki sposób dzielą między siebie wydatki wynikające z czynszu najmu budynku, w którym zamieszkują oraz wydatki związane z korzystaniem z tego budynku, a przede wszystkim czy obecnie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast ostatnio wymienionej okoliczności mogłoby przeczyć zawarte w wywiadzie z dnia [...] lipca 2012 r. oświadczenie F. K. o nieutrzymywaniu z żoną żadnych kontaktów (k. 367 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. organ poprzestał na stwierdzeniu, że F. K. jest obecnie zatrudniony, nie wskazując wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez skarżącego, jak również nie ustalił czy żona skarżącego pracuje i osiąga z tego tytułu dochody. Zatem organ w istocie w ogóle nie ustalił wielkości dochodów w gospodarstwie domowym skarżącego, a także ponoszonych w tym gospodarstwie wydatków, w tym służących zaspakajaniu podstawowych potrzeb koniecznych dla codziennej egzystencji, takich jak: koszty utrzymania domu (poza czynszem najmu), koszty wyżywienia, wydatków związanych z leczeniem, przy jednoczesnym ustaleniu, że skarżący leczy się na cukrzycę i nadciśnienie tętnicze. Ustalając fakt korzystania przez małżonków K. ze świadczeń z opieki społecznej organ nie ustalił od kiedy, w jakim zakresie i formach pomoc ta jest udzielana. Wskazane braki w zakresie ustaleń faktycznych oraz lakoniczny charakter uzasadnień decyzji, w tym zwłaszcza decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której argumentacja organu ograniczyła się do stwierdzenia niewystąpienia nowych okoliczności, prowadzą do wniosku, że w poddanym sądowej kontroli postępowaniu administracyjnym naruszone zostały zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji organ nie miał rzeczywistej możliwości oceny czy po stronie skarżącego występuje ważny interes, o którym mowa w art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a który czyniłby uzasadnionym umorzenie należności. Tym samym zaskarżone decyzje noszą cechy dowolności. Podkreślić również należy, że niedopuszczalne jest uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2953/06, LEX nr 306947). Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania i zgodnie z regułami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uzupełni materiał dowodowy oraz ponownie wszechstronnie rozważy zebrane dowody, w oparciu o które dokona ustaleń odnośnie sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego, uwzględniając wszystkie niezbędne wydatki, w tym związane z sytuacją zdrowotną F. K., w relacji do aktualnych dochodów. Następnie zaś dokona analizy ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia pojęcia "ważnego interesu", o którym mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i mając na względzie możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego ponownie rozważy zasadność wniosku F. K. o umorzenie należności. Rozstrzygając ponownie organ będzie również kierował się treścią art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Gdyby zaś po wydaniu decyzji zgłoszony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ będzie kierować się treścią art. 127 § 3 k.p.a., przewidującego odpowiednie stosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów o odwołaniu, w tym art. 138 k.p.a. – zarówno co do treści rozstrzygnięcia, jak i obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.