III SA/Lu 863/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Krasnystaw na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 24 września 2013 r. nr PN-II.4131.300.2013 w przedmiocie stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 74/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 14 sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. A. Mickiewicza w Krasnymstawie oddala skargę. Zarządzeniem nr 74/2013 z dnia 14 sierpnia 2013 r. Burmistrz Krasnegostawu powierzył M. M. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie na okres do dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 września 2013 r., znak: PN-II.4131.300.2013, Wojewoda Lubelski stwierdził nieważność ww. zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu. Zdaniem organu nadzoru zakwestionowane zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej jako:u.s.o.). Organ nadzoru wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 sierpnia 2013 r., znak: PN-II.4131.289.2013 stwierdził nieważność zarządzenia nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie, z powodu istotnego naruszenia art.36a u.s.o. i rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był fakt, że Burmistrz Krasnegostawu powołał samego siebie do składu komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że Burmistrz ma kompetencje do zatwierdzenia albo unieważnienia wyników konkursu, powstaje zatem uzasadniona wątpliwość co do bezstronności i obiektywizmu postępowania konkursowego. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej Burmistrz był władny do dokonania wiążącej oceny postępowania tej komisji. Aby uniknąć takich sytuacji ustawodawca celowo nakazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., aby w skład komisji weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu. Regulacje te wykluczają sytuację, w której piastun organu prowadzącego szkołę, jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienia. Ponieważ doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, Burmistrz powinien był unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie. Niezastosowanie tej procedury doprowadziło do wadliwego powierzenia zakwestionowanym zarządzeniem stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 M. M. Skoro postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, zarządzenie Burmistrza w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze wadliwie przeprowadzonego konkursu podlega unieważnieniu. Jeśli postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, to nie zachodziły przesłanki do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Organ nadzoru stwierdził także, że procedurę powierzania stanowiska dyrektora szkoły regulują przepisy ustawy o systemie oświaty, które mają charakter szczególny i tym samym korzystają z pierwszeństwa przed zasadami wynikającymi z przepisów ustrojowych regulujących podstawy działania samorządu terytorialnego. W skardze do sądu administracyjnego Burmistrz Krasnegostawu podniósł szereg zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do niej. Uchybienia te zdaniem strony skarżącej polegały w szczególności na: - błędnym przyjęciu, że osobisty udział burmistrza w komisji konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły stanowi naruszenie zasad dobrej administracji z uwagi na brak obiektywizmu oraz działanie we własnej sprawie oraz że burmistrz jako organ wykonawczy gminy ma ograniczone prawo osobistego działania w imieniu reprezentowanej jednostki, w przypadku gdy przepisy prawa przewidują możliwość działania tego organu przez przedstawicieli; - ograniczeniu swobody działania burmistrza jako organu wykonawczego gminy pomimo braku podstaw prawnych; - błędnym przyjęciu, że burmistrz jako organ wykonawczy gminy nie może jej osobiście reprezentować w komisji konkursowej powołanej w celu wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły oraz błędnym ograniczeniu prawa zatrudniania kierowników gminnej jednostki organizacyjnej wyłącznie do dokonywania czynności materialno-technicznych, polegających na zatwierdzaniu procedur konkursowych i powierzeniu funkcji dyrektora bez prawa osobistego udziału w wyborze kandydata na to stanowisko; - błędnym przyjęciu, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia powołującego skład komisji konkursowej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły; - błędnym przyjęciu, że osobiste zasiadanie przez Burmistrza w komisji konkursowej stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące unieważnieniem procedur konkursowych; - nieuzasadnione przyjęcie, że Burmistrz nie mógł powołać siebie na członka i jednocześnie przewodniczącego komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół; - nieuzasadnione przyjęcie, że już sam udział Burmistrza w komisji konkursowej wskazuje na brak jego bezstronności w sprawie, podczas gdy obowiązujące przepisy nakładają na burmistrza jako organ prowadzący szkołę obowiązek powołania komisji konkursowej składającej się m.in. z przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, jak również wyznaczenia przewodniczącego tej komisji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Zakwestionowane przez Wojewodę Lubelskiego zarządzenie Burmistrza Krasnegostawu nr 74/2013 z dnia 14 sierpnia 2013 r. w sprawie powołania Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o. Zgodnie z tymi przepisami stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Istotna dla sprawy jest też treść ust. 6 cytowanego artykułu, w myśl którego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Z przepisów tych wynika ścisły, logiczny związek pomiędzy zarządzeniami wydawanymi w przedmiocie powołania komisji konkursowej oraz w przedmiocie powołania kandydata wskazanego przez komisję na stanowisko dyrektora szkoły. Tylko prawidłowo przeprowadzony konkurs warunkuje prawidłowe powołanie danej osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Prawidłowość przeprowadzenia konkursu obejmuje wszystkie jego elementy, poczynając od prawidłowego powołania komisji konkursowej. Taka teza jest niekwestionowana w orzecznictwie sądowym (z najnowszego orzecznictwa por. wyrok NSA z 12 grudnia 2012 r., I OSK 2441/12, orzeczenia.nsa.gov.pl: "Przepis art. 36a ust. 2 u.s.o. odnosi się do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Oczywistym jest, że wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły"). Pogląd ten potwierdza treść § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373, ze zm.). W myśl tego przepisu organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sformułowanie to należy odnosić do zdarzeń innych niż wymienione w punktach 1-3 cytowanego przepisu, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej. "Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szerzej niż uczynił to Sąd I instancji. Będzie to zatem zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W konsekwencji unieważnienie konkursu możliwe jest także z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej" (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 559/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność z prawem zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu nr 74/2013 w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 była zatem uwarunkowania prawidłowością postępowania konkursowego, w którym została wskazana kandydatka na to stanowisko, w tym prawidłowością zarządzenia Burmistrza nr 49/2013 z dnia 22 maja 2013 r., w sprawie powołania komisji konkursowej. Należy zwrócić uwagę, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie (17 grudnia 2013 r.) zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., oddalający skargę Burmistrza Krasnegostawu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r., którym organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej (sygn. akt: III SA/Lu 800/13). Oddalenie skargi na akt nadzoru oznacza stwierdzenie przez sąd, że akt nadzoru był zgodny z prawem, a w konsekwencji potwierdzenie prawidłowości stanowiska organu nadzoru, że zakwestionowane zarządzenie było niezgodne z prawem. W myśl art. 98 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.; dalej: u.s.g.) rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Choć literalnie odczytywany przepis odwołuje się do daty oddalenia skargi, orzecznictwo i doktryna skłaniają się do stanowiska, w myśl którego trzeba uwzględnić obecną dwuinstancyjną strukturę sądów administracyjnych i przyjmować, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne dopiero z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu oddalającego skargę (por. R. Hauser, W. Sawczyn, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 787 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2011 r., II SA/Gd 725/11). Choć przy powyższej wykładni art. 98 ust. 5 u.s.g. nie nastąpiło jeszcze uprawomocnienie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność zarządzenia z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 grudnia 2013 r., w sprawie III SA/Lu 800/13. Jak wskazano wyżej, oddalenie skargi przez sąd w sprawie III SA/Lu 800/13 oznaczało zaakceptowanie jako zgodnego z prawem rozstrzygnięcia Wojewody, z którego wynika, że powołanie komisji konkursowej odbyło się niezgodnie z prawem. W konsekwencji również Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z wyrażanymi w powoływanym przez organ nadzoru orzecznictwie poglądami, które uznają za niedopuszczalne powołanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) siebie samego na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (w szczególności wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13). Art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. wskazuje dość ogólnie na to, że w skład komisji konkursowej ma wchodzić trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Właściwa interpretacja tego przepisu powinna uwzględniać wyniki wykładni celowościowej i systemowej. Po pierwsze, w ślad za przywoływanym orzeczeniem NSA z 14 maja 2013 r. należy wskazać na konieczność rozróżnienia pomiędzy pojęciami piastuna organu i przedstawiciela organu. Po drugie w orzecznictwie, jakie zapada na tle art. 36a kładzie się mocny nacisk na wymóg bezstronności komisji konkursowej (por. m.in. przytaczany wyżej wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r.). Skoro w myśl wyżej przytaczanego rozporządzenia wykonawczego organowi prowadzącemu szkołę powierzono rolę podmiotu oceniającego prawidłowość działania komisji konkursowej (skoro może zatwierdzić lub unieważnić konkurs), sprzeczne z ideą bezstronności byłoby łączenie ról członka komisji konkursowej i podmiotu, który ocenia i zatwierdza wyniki jej prac. Tym bardziej, że zasób kadrowy urzędu gminy jest na tyle bogaty, iż piastun organu prowadzącego szkołę bez trudu może wyznaczyć trzech jego przedstawicieli do składu komisji, nie będąc zmuszonym sam uczestniczyć w jej pracach. W konsekwencji należy podzielić stanowisko, że powołanie do komisji mającej przeprowadzić konkurs na stanowisko szkoły osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę jest niezgodne z prawem i oznacza nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu (§ 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora...). Konkluzją tych rozważań musi być podzielenie stanowiska organu nadzoru, że zakwestionowane zarządzenie nr 74/2013 Burmistrza Krasnegostawu w sprawie powierzenia M. M. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w Krasnymstawie zostało wydane w oparciu o wadliwie przeprowadzoną procedurę konkursową, co oznacza niezgodność z prawem tego zarządzenia. W ocenie sądu organ prawidłowo zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g. i prawidłowo stwierdził zaskarżonym do sądu rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność zarządzenia nr 74/2013 Burmistrza Krasnegostawu. Stwierdzone uchybienia mają bez wątpienia istotny charakter, skutkowały bowiem wadliwym powołaniem na stanowisko dyrektora szkoły. Tego typu uchybień nie można uznać za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Z tych przyczyn za niezasadne należy uznać zarzuty skargi, kwestionujące stanowisko Wojewody odnośnie tego, że Burmistrz jako organ prowadzący szkołę nie może powołać sam siebie na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na dyrektora szkoły. Całkowicie chybione są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia chronionej przepisami Konstytucji i EKST samodzielności samorządu w realizacji jej zadań. Po pierwsze, samodzielności samorządu nie należy utożsamiać z autonomią, która to cecha przysługuje wyłącznie państwu; samorząd cieszy się samodzielnością w granicach wyznaczonych ustawami. Po drugie, przyjęta przez organ nadzoru i zaakceptowana przez Sąd w niniejszej sprawie, interpretacja art. 36a u.s.o. w żadnej mierze nie pozbawia organu wykonawczego gminy niezbędnej swobody działania w zakresie realizacji zadań związanych z zarządzaniem oświatą. Przecież to wójt (burmistrze, prezydent miasta) pozostaje organem oceniającym prawidłowość prac komisji konkursowej i podejmującym ostateczną decyzję o powołaniu wybranego przez komisje kandydata na stanowisko dyrektora. Specyficzny charakter szkoły publicznej, jej rola społeczna, wymaga aby w procesie powoływania jej dyrektora szkoły zrównoważyć różne grupy interesów, stąd zapisy ustawy o mieszanym składzie komisji konkursowej (art. 36a ust. 6) i o tym, że kandydatowi wskazanemu w prawidłowo przeprowadzonej procedurze konkursowej nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2 zd. 2). Regulacji tych absolutnie nie można traktować jako nadmiernego ograniczenia samodzielności realizacji funkcji przez organy gminy. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.